Salute e sicurezza sul lavoro: l’art. 1-bis del d.l. n. 159/2025 ed i possibili profili di contrasto con la direttiva 89/391/CEE

Il d.l. n. 159/2025 e la formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro: ratio e contenuto dell'art. 1-bis

Il d.l. 31 ottobre 2025, n. 159, recante «Misure urgenti per la tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro e in materia di protezione civile», ha come obiettivo il rafforzamento del sistema prevenzionistico, nell'ambito del quadro italiano. La norma persegue una finalità dichiarata di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, intervenendo, tra l'altro, sul potenziamento dell'Ispettorato nazionale del lavoro, sulla disciplina della patente a crediti nei cantieri, sulla formazione obbligatoria e sui percorsi di alternanza scuola-lavoro.

In sede di conversione, la L. 24 dicembre 2025, n. 198, ha inserito l'art. 1-bis, rubricato «Termine massimo per l'erogazione della formazione in materia di sicurezza sul lavoro nelle imprese turistico-ricettive e negli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande». La disposzione prevede che, “in considerazione del basso livello di rischio e delle peculiari modalità di erogazione del servizio”, negli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande come definiti dall'art. 5 della l. n. 287/1991 e nelle imprese turistico-ricettive, la formazione dei lavoratori sulla sicurezza e l'eventuale addestramento specifico di cui all'art. 37, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 81/2008 possano concludersi entro trenta giorni dalla costituzione del rapporto di lavoro o dall'inizio dell'utilizzazione in caso di somministrazione di lavoro.

Per la generalità dei lavoratori e delle lavoratrici, il citato art. 37, comma 4, lett. a), stabilisce che la formazione e, ove previsto, l'addestramento specifico devono avvenire “in occasione” della costituzione del rapporto. L'art. 1-bis introduce, pertanto, una deroga settoriale a tale principio di immediatezza, accordando a due specifiche categorie di imprese un arco temporale di completamento della formazione iniziale del lavoratore. Come evidenziato nel Dossier del Senato (A.S. n. 1706), la giustificazione della deroga è rinvenuta nel “basso livello di rischio” e nelle “peculiari modalità di erogazione del servizio” di tali settori. Il terminenon incide sull'obbligo di aggiornamento periodico della formazione di cui al comma 6 dell'art. 37 del Testo Unico in materia di Salute e Sicurezza sui Luoghi di Lavoro ( TULS) che resta impregiudicato.

La disposizione trova la propria ratio nell'esigenza di contemperare gli obblighi prevenzionistici con le peculiarità organizzative di settori caratterizzati da elevata stagionalità, frequente turnover e impiego di personale con rapporti di breve durata. Come rilevato dalla dottrina, la formazione dei lavoratori temporanei pone da sempre interrogativi sulla conciliabilità tra flessibilità del mercato del lavoro ed effettività della tutela prevenzionistica (Pascucci, Dalla direttiva 89/391/CEE alle norme nazionali, in Lavoro e salute. Trenta anni dalla direttiva 391/89/CEE, 2020, 45).

La formazione dei lavoratori nella direttiva quadro 89/391/CEE: l’obbligo di immediatezza

La direttiva quadro, 89/391/CEE del Consiglio del 12 giugno 1989, concernente l’attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro, costituisce la pietra miliare del sistema europeo di prevenzione. Recepita dapprima dal d.lgs. n. 626/1994 e successivamente dal d.lgs. n. 81/2008, essa pone la formazione dei lavoratori al centro del sistema di prevenzione.

L’art. 12, rubricato “Formazione dei lavoratori”, prescrive al paragrafo 1 che “il datore di lavoro deve garantire che ciascun lavoratore riceva una formazione sufficiente e adeguata in materia di sicurezza e di salute, sotto forma di informazioni e di istruzioni, in occasione: della sua assunzione, di un trasferimento o cambiamento di funzione, dell’introduzione o del cambiamento di un’attrezzatura di lavoro, dell’introduzione di una nuova tecnologia”. Tale formazione deve, inoltre, essere “adattata all’evoluzione dei rischi ed all’insorgenza di nuovi rischi” ed “essere periodicamente ripetuta, se necessario”. Il successivo  paragrafo 4 aggiunge che la formazione “non può essere posta a carico dei lavoratori”.

L’obbligo formativo non è pertanto concepito come adempimento isolato e si inserisce nel più ampio sistema dei principi generali di prevenzione dettati dall’art. 6. Il par. 2, lett. a), impone di “evitare i rischi”; la lett. i) prescrive di “impartire adeguate istruzioni ai lavoratori”. L’art. 6, par. 3, lett. b), richiede al datore di lavoro di “tenere conto delle capacità -del lavoratore-  in materia di sicurezza e salute” al momento in cui gli affida dei compiti. La formazione è dunque condizione necessaria e prodromica all’esposizione al rischio professionale e deve essere considerata come un processo.

L’articolo 118 del Trattato Istitutivo della Comunità Economica Europea, precisa che il Consiglio debba adottare, proprio mediante direttiva, le prescrizioni minime per promuovere il miglioramento in particolare dell’ambiente di lavoro. In tale senso     assume particolare rilievo la premessa della direttiva, secondo cui essa “non può giustificare l’eventuale riduzione dei livelli di protezione già raggiunti” in ciascuno Stato membro. Si tratta di una clausola di non regresso che vieta agli Stati membri di arretrare rispetto ai livelli di tutela della salute e sicurezza già garantiti ai lavoratori, confermata dalla costante giurisprudenza della Corte di giustizia.

Proprio in considerazione di questo passaggio assume ancora maggiore rilievo la considerazione che le singole discipline nazionali non possano peggiorare né i livelli di protezione dei lavoratori già raggiunti anche se superiori alle previsioni della stessa direttiva, né tanto meno quanto  da essa stabilito. 

I possibili profili di contrasto tra la norma nazionale e il diritto dell'Unione europea

Il raffronto tra la disciplina introdotta dall'art. 1-bis e il quadro normativo europeo evidenzia profili di possibile tensione che meritano attenta considerazione.

Sotto un primo profilo (tempestività della formazione), il differimento a trenta giorni della formazione iniziale del lavoratore in materia di sicurezza potrebbe porsi in contrasto con il requisito di immediatezza imposto dall'art. 12 della direttiva 89/391/CEE, che esige la formazione «in occasione» dell'assunzione. L'espressione utlizzata dal legislatore europeo sembrerebbe imporre una contestualità tra l'inizio della prestazione lavorativa e l'adempimento dell'obbligo formativo, senza concedere margini per differimenti di significativa entità temporale. Un lavoratore neoassunto che operi per trenta giorni senza aver completato la formazione sulla sicurezza si troverebbe, in questa prospettiva, esposto a rischi professionali in assenza delle conoscenze necessarie a prevenirli.

Sotto un secondo profilo (principi generali di prevenzione), consentire al lavoratore di operare per un periodo significativo senza formazione completa in materia di salute e sicurezza, parrebbe contraddire i principi generali dell'art. 6 della direttiva, i quali impongono di «evitare i rischi» e di conferire priorità alle misure di protezione collettiva. L'art. 6, par. 3, lett. b), esige che il datore di lavoro tenga conto delle capacità del lavoratore in materia di sicurezza prima dell'affidamento dei compiti: requisito che potrebbe risultare eluso qualora la formazione non sia stata ancora erogata al momento in cui il lavoratore inizia a svolgere le proprie mansioni.

Sotto un terzo profilo (clausola di non regresso), l'introduzione di un regime meno rigoroso rispetto alla disciplina previgente in materia di formazione iniziale del lavoratore potrebbe configurare una riduzione del livello di protezione già raggiunto nell'ordinamento italiano, in potenziale violazione della clausola di non regresso. La giustificazione addotta dal legislatore, fondata sul “basso livello di rischio” e sulle “peculiari modalità di erogazione del servizio” del settore, non parrebbe sufficiente a legittimare la deroga.

La giurisprudenza di legittimità, nello specifico la terza sezione della Cassazione Penale, ha costantemente affermato la natura permanente degli obblighi formativi. In tale senso ha precisato che “i reati relativi agli obblighi di informazione e formazione del lavoratore previsti dal d.lgs. n. 81 del 2008, artt. 36 e 37, hanno natura permanente, in quanto il pericolo per l'incolumità del lavoratore permane nel tempo” (Cass. 26271/2019), e che “gli obblighi informativi e formativi non si esauriscono nell'adempimento di formalità ma devono essere sostanzialmente idonei a prevenire gli eventi lesivi” (Cass. 3898/2017). La medesima Corte ha inoltre chiarito che tali obblighi “decorrono dal momento in cui il lavoratore inizia effettivamente a prestare la propria attività lavorativa” (Cass. pen., Sez. III, n. 9914/2021).

Le conseguenze di un eventuale accertamento di incompatibilità

Ove i descritti profili di contrasto fossero accertati nelle sedi competenti, le conseguenze giuridiche sarebbero di notevole rilievo, investendo tanto il piano del diritto dell'Unione quanto quello dell'ordinamento interno.

In primo luogo, in applicazione del principio del primato del diritto dell'Unione europea, il giudice nazionale sarebbe tenuto a disapplicare l'art. 1-bis del d.l. n. 159/2025, applicando direttamente i principi della direttiva 89/391/CEE. I datori di lavoro dei settori interessati resterebbero pertanto soggetti all'obbligo di erogare la formazione sulla sicurezza in modo immediato, in coincidenza con la costituzione del rapporto, senza potersi avvalere del termine dilatorio di trenta giorni.

In secondo luogo, la Commissione europea potrebbe promuovere una procedura di infrazione nei confronti della Repubblica italiana ai sensi dell'art. 258 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE). contestando il mancato rispetto degli obblighi di formazione immediata del lavoratore derivanti dalla direttiva quadro. In terzo luogo, un giudice nazionale investito di una controversia in cui la norma venga in rilievo potrebbe sollevare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea ai sensi dell'art. 267 TFUE, affinché questa si pronunci sull'interpretazione dell'art. 12 della direttiva 89/391/CEE con specifico riferimento alla compatibilità di un differimento temporale della formazione iniziale.

In terzo luogo, con specifico riferimento all'art. 1-bis del decreto-legge n. 159/2025, l'incompatibilità con la direttiva 89/391/CEE comporterebbe la disapplicazione della norma nazionale da parte del giudice chiamato a pronunciarsi nel caso concreto. Tuttavia, come chiarito dalla Corte Costituzionale, sentenza n. 15 del 2024, tale disapplicazione non necessariamente comporterebbe la rimozione della “legge dall'ordinamento con immediata efficacia erga omnes, ma impedisce soltanto che tale norma venga in rilievo per la definizione della controversia innanzi al giudice nazionale".

La norma derogatoria rimarrebbe quindi formalmente vigente e potenzialmente applicabile da parte di altre amministrazioni o giudici, creando incertezza giuridica. I datori di lavoro che si affidassero al differimento di trenta giorni resterebbero esposti a responsabilità penali ex art. 55, comma 5, lett. c) del d.lgs. n. 81/2008, poiché la violazione dell'obbligo europeo di formazione immediata sussiste indipendentemente dalla deroga nazionale incompatibile.

Per una rimozione definitiva della norma con efficacia erga omnes sarebbe necessaria una dichiarazione di illegittimità costituzionale, che garantirebbe certezza del diritto e uniforme applicazione dei principi europei in materia di sicurezza sul lavoro. La posizione del datore di lavoro risulta quindi particolarmente delicata, dovendo rispettare gli standard europei nonostante l'apparente autorizzazione della legge nazionale ancora formalmente in vigore.

Riferimenti

In dottrina: Pascucci, Dalla direttiva 89/391/CEE alle norme nazionali, in Barbini (a cura di), Lavoro e salute. Trenta anni dalla direttiva 391/89/CEE, TAO Digital Library, 2020, 39 ss. In giurisprudenza: Cass. pen., Sez. III, 3 settembre 2019, n. 26271; Cass. pen., Sez. III, 27 gennaio 2017, n. 3898; Cass. pen., Sez. III, 12 marzo 2021, n. 9914, Corte Costituzionale 15/2024. Fonti normative: art. 1-bis d.l. 31 ottobre 2025, n. 159, conv. con mod. dalla l. 24 dicembre 2025, n. 198; artt. 37 e 55, d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81; art. 12, direttiva 89/391/CEE del Consiglio, del 12 giugno 1989; artt. 258 e 267 TFUE. Dossier Senato, A.S. n. 1706 (XVIII Legislatura), Corte c.

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