NASpI anticipata e servizio volontario nei Vigili del fuoco: limiti dell’obbligo restitutorio in presenza di pubblico impiego

Massima

È infondata la pretesa, vantata dall’Inps, alla restituzione della Naspi anticipata ex art. 8 d.lgs. n. 22/2015 (corrisposta a titolo di incentivo all’avvio di attività lavorativa autonoma o di impresa individuale), ove, nel periodo di riferimento, il percettore abbia svolto attività di vigile del fuoco volontario, poiché tale prestazione integra un rapporto di servizio non assimilabile al rapporto di lavoro subordinato, alla cui instaurazione la norma ricollega la decadenza dal beneficio e l’obbligo restitutori.

Il caso

La vicenda si riferisce a una controversia insorta fra l'Inps e un lavoratore cui, ai sensi dell'art. 8, comma 1, d.lgs. n. 22 del 2015, era stata liquidata la Naspi in unica soluzione (c.d. Naspi anticipata), a titolo di incentivo all'avvio di un'attività di impresa individuale. La richiamata norma, peraltro, al comma 4, dispone che l'instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato, nel periodo, comporta la decadenza del beneficio e l'obbligo di una sua restituzione integrale.

E proprio su tale ultimo aspetto si è venuta a radicare la controversia, atteso che il lavoratore, dopo aver dato avvio all'esercizio di un'impresa, si era anche impegnato in attività di vigile del fuoco volontario, remunerata con somme assoggettate a contribuzione previdenziale.

In relazione a ciò, l'Ente previdenziale riteneva la piena assimilabilità, a rapporto di lavoro subordinato, di detta tipologia d'impiego, con decadenza dal diritto alla Naspi c.d. anticipata e conseguente insorgenza dell'obbligo restitutorio integrale.

La questione veniva sottoposta, dal lavoratore, a verifica giudiziale sulla base di una ricostruzione opposta della vicenda, volta a disconoscere in toto l'assimilabilità dell'attività di vigile del fuoco volontario al rapporto di lavoro subordinato e quindi l'applicabilità alla vicenda dell'art. 8, comma 4 cit.

La questione

Se e in quale misura l’attività svolta dal vigile del fuoco volontario, ancorché retribuita, assoggettata a prelievi fiscali e contributivi e connessa alla NASpI, possa essere qualificata come rapporto di lavoro subordinato oppure debba essere ricondotta a un rapporto di servizio di natura pubblicistica.

Le soluzioni giuridiche

Il primo grado di giudizio si concludeva, tuttavia, in senso favorevole all'Ente previdenziale, in quanto il Tribunale adìto riteneva che l'equiparazione al lavoro subordinato dell'attività de quo, fosse confermata non solo dal profilo già richiamato – cioè dall'assoggettamento a prelievo fiscale e contributivo della remunerazione quale vigile del fuoco – ma anche dal fatto che, ai vigili del fuoco, anche volontari, nei casi di cessazione involontaria dal rapporto di servizio, è riconosciuta la Naspi quale trattamento di disoccupazione (ciò, nel caso di specie in forza della circolare del Ministero dell'Interno del 19 maggio 2015 n. 16960).

Osservava in proposito il Tribunale che “se il rapporto di servizio [quale vigile del fuoco] è equiparato al rapporto di lavoro subordinato allorquando si debba verificare la possibilità di ricevere le prestazioni di disoccupazione, così servizio e rapporto di lavoro subordinato vanno, per coerenza logica, equiparati laddove si ponga il problema del venir meno del diritto alla Naspi”.

La pronuncia di primo grado veniva quindi portata al vaglio del giudice di appello chiamato ad approfondire, ai considerati effetti, i connotati del rapporto che si viene a instaurare fra la pubblica amministrazione del Corpo dei vigili del fuoco e colui che presta la propria collaborazione a titolo di servizio volontario.

Ciò sulla base di elementi di giudizio, in parte, contraddittori, atteso che se, per un verso, l'assoggettamento al prelievo previdenziale e fiscale del previsto trattamento economico e il riconoscimento della Naspi sembrano supportare un'ipotetica equiparazione nel senso indicato, per altro verso, indirizzano in senso opposto, fattori quali la natura volontaristica dell'impegno assunto, l'assenza di incardinamento del volontario nell'organigramma della amministrazione, il carattere saltuario della collaborazione prestata, circoscritta a specifiche situazioni di emergenza, ecc.

A composizione della vicenda il giudice d'appello ritiene dirimente il contenuto di tre pregresse pronunce, una delle quali del giudice costituzionale,

Anzitutto, viene richiamata la recente Cassazione n. 8422/2025 nella quale, in relazione al quesito circa la compatibilità della Naspi anticipata ex art. 8 d.lgs. n. 22 cit. con lo svolgimento di lavoro intermittente (art. 13 ss. d.lgs. n. 81/2015), la Corte, in un'ottica sistematica e di ragionevolezza, ha statuito “debba essere attenuato il rigore … [del]l'obbligo restitutorio della liquidazione anticipata, nella misura corrispondente alla durata del periodo di lavoro subordinato svolto, tenuto conto dell'effettiva continuazione dell'attività autonoma o imprenditoriale … ”.

La Corte d'appello, riferendosi a tale sentenza, sembra affermare che, nell'ipotesi sottoposta al suo vaglio, come in quella decisa dalla Cassazione n. 8422 cit., risulta – quanto meno – incongruo prospettare la integrale restituzione della Naspi anticipata, a fronte di un impegno lavorativo, nell'un caso (attività di lavoro intermittente), come nell'altro (vigile volontario), limitato e discontinuo.

E tuttavia il giudice del gravame va oltre, individuando il punto focale – da risolvere – appunto nell'assimilabilità o meno dell'attività di vigile del fuoco volontario al rapporto di lavoro subordinato.

A supporto di una soluzione negativa è assegnato rilievo decisivo alla sentenza costituzionale n. 267 del 2013, con la quale la Corte ha rigettato la questione sottopostale, fondata sull'inquadramento del rapporto intercorrente tra l'Amministrazione e i vigili del fuoco volontari nello schema del lavoro subordinato a tempo determinato: inquadramento escluso in ragione della connotazione della fattispecie quale rapporto di servizio di natura pubblicistica, disciplinato da una normativa speciale che esclude espressamente il vincolo di impiego.

La Corte d'appello richiama altresì Cass. n. 439/2021 che ha, sulla scia della pronuncia costituzionale, ha parimenti escluso la natura subordinata del rapporto che intercorre tra la Pa e il vigile del fuoco volontario “in quanto tra le parti si instaura solo una dipendenza funzionale connessa al rapporto di servizio, che si giustifica in ordine alle esigenze straordinarie collegate ad eventi eccezionali e di durata ed entità non prevedibili”: da ciò veniva desunta, nel caso di specie, la non spettanza del Tfr “in quanto il diritto alla sua percezione discende dalla necessaria cessazione di un rapporto di lavoro subordinato, non configurabile in ipotesi”.

Alla luce di tali precedenti, il giudice del gravame riforma, a vantaggio del lavoratore ricorrente, la sentenza del Tribunale ritenendo che questa abbia dato rilevanza, ai fini considerati, ad elementi estrinseci e secondari (compensi assoggettati a prelievi contributivi e fiscali, Naspi, ecc.), i quali, invero, rivestono soltanto una funzione incentivante nei confronti dei cittadini che intendano cooperare con la pubblica amministrazione, in circostanze emergenziali, per fini di superiore interesse della collettività quali il soccorso pubblico, la difesa civile e la prevenzione e spegnimento degli incendi.

Osservazioni

La sentenza in esame chiama in causa i possibili parallelismi configurabili fra l'attività lavorativa svolta a vantaggio di un soggetto pubblico, con quella subordinata svolta a vantaggio di un soggetto privato.

Anzitutto va sottolineato che nessun parallelismo, nel senso indicato, può interessare il lavoro per le pubbliche amministrazioni tuttora svolto in regime di diritto pubblico, in cui il rapporto è disciplinato, in via esclusiva, attraverso provvedimenti amministrativi, senza che rilevi attività negoziale fra le parti (art. 3 d.lgs. n. 165/2001: così per i magistrati, il personale militare, i professori universitari, ecc.).

Ma anche nel caso di attività amministrative interessate dalla privatizzazione del rapporto di pubblico impiego (art. 2 d.lgs. n. 165 cit.) deve tenersi conto del carattere articolato della fattispecie, nella quale vengono in evidenza piani disciplinari differenti.

In tal senso, può essere utile rammentare, seppure in termini del tutto sintetici, la duplice prospettiva secondo cui può essere considerato il rapporto fra il singolo e la pubblica amministrazione per cui opera, distinguendosi in tal senso fra “rapporto organico” e “rapporto di servizio”: il primo descrive la relazione interna, di immedesimazione, per effetto della quale vengono imputati alla p.A. gli atti posti in essere dalla persona fisica titolare o addetta ai relativi organo o ufficio; il rapporto di servizio, quello che rileva nell'esame della fattispecie, considera invece la relazione esterna, cioè, propriamente, il rapporto giuridico in virtù della quale l'individuo si trova a intrattenere il rapporto organico (preposto o addetto a un organo o ufficio della p.a).

E proprio il “rapporto di servizio” si fonda, a seconda dei casi, su fattispecie giuridiche differenti, non sovrapponibili, potendo derivare da un rapporto di pubblico impiego (e così è di norma), da un rapporto di servizio onorario (es. console onorario), di servizio obbligatorio (es. servizio di leva obbligatoria), o invece volontario (vigile del fuoco volontario), o ancora da servizio c.d. di fatto.

Mentre è evidente che una equiparazione – stanti gli analoghi presupposti e configurazione – può istituirsi fra rapporto di lavoro subordinato privato e (servizio fondato sul) rapporto di pubblico impiego (privatizzato), è altrettanto evidente che alla stessa (equiparazione) restino sottratte le altre situazioni richiamate, fra cui quella oggetto di esame da parte del Tribunale.