Azioni risarcitorie promosse dai familiari delle vittime del Covid-19: riparto di giurisdizione

La questione affrontata dai giudici di legittimità attiene l’individuazione della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in tema di risarcimento del danno non patrimoniale da perdita del rapporto parentale per presunte omissioni e violazioni delle normative nazionali e sovranazionali nella gestione della pandemia da Covid-19 (tra cui, il Regolamento Sanitario Internazionale-RSI 2005; decisione UE n. 1082/2013; mancato adeguamento del piano pandemico nazionale fermo dal 2006 e dei piani pandemici regionali) imputate alla Presidenza del Consiglio dei ministri, al Ministero della salute e alla Regione Lombardia.

Un primo orientamento (Cass. civ., sez. un., n. 18540/2023) ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle domande risarcitorie proposte nei confronti del Governo e del Ministero della Salute per i danni non patrimoniali derivanti dalla compressione dei diritti fondamentali durante la pandemia da Covid-19.

In tale prospettiva, poiché la domanda risarcitoria trovava il suo fondamento nella asserita inadeguatezza nella gestione e nell’organizzazione del servizio sanitario nazionale, si è ritenuto che l’ambito della controversia rientrasse nell’esercizio del potere amministrativo discrezionale riguardante la gestione e l’organizzazione di un servizio pubblico e, come tale, afferente alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

I giudici hanno espresso chiaramente che «la fonte delle pretese lesioni del diritto alla salute degli attori non è identificabile altro che nell’esercizio del potere amministrativo relativo alla struttura del servizio sanitario nazionale e comunque a quanto si correla a tutela dalle epidemie».

In linea con tale impostazione si colloca altra parte della giurisprudenza (Cass. civ., sez. un., n. 28022/2022) che ha riconosciuto la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo con riferimento all’impugnazione di un provvedimento adottato da una ASL nell’ambito delle misure di contrasto alla diffusione del Covid-19 con il quale era stato disposto l’isolamento domiciliare di sportivi professionisti, in luogo del c.d. isolamento in bolla, incidendo negativamente sul regolare svolgimento delle competizioni agonistiche.

Un differente approccio emerge secondo un altro filone giurisprudenziale (Cass. civ., sez, un., n. 4873/2022) per il quale il mero coinvolgimento di diritti fondamentali – quale il diritto alla salute – non costituisce il solo elemento utile ai fini del riparto della giurisdizione. Le Sezioni Unite hanno, infatti, affermato che risulta decisiva la «verifica in concreto del quadro normativo e delle modalità con le quali è preso in considerazione il diritto fondamentale in gioco».

Più segnatamente, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario qualora il legislatore abbia «delineato e predefinito in modo assoluto e cogente» un determinato diritto fondamentale e le modalità di protezione dello stesso senza lasciare margini di mediazione all’autorità amministrativa; diversamente, qualora il diritto fondamentale venga in rilievo «nella sua dimensione solidale», richiedendo così l’intervento del potere pubblico al fine di bilanciarlo con altri valori ed interessi fondamentali, la controversia rientra nell’alveo della giurisdizione amministrativa.

Sulla base di tali argomentazioni, le Sezioni Unite hanno affermato la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario in controversie aventi ad oggetto il mancato rispetto delle misure emergenziali per la gestione dell’epidemia da Covid-19 da parte dei gestori dei centri di accoglienza straordinari per i richiedenti asilo: in tal caso, infatti, il legislatore aveva predisposto le modalità di esercizio del servizio straordinario di accoglienza con la conseguenza che il potere amministrativo nella gestione del servizio di accoglienza era da ritenersi «circoscritto e vincolato».

Le Sezioni Unite della Corte di cassazione sono state adite in sede di regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 c.p.c. dai ricorrenti che avevano avviato un giudizio civile dinanzi al Tribunale di Roma, chiedendo, in qualità di familiari delle vittime del Covid-19, che venisse loro riconosciuto il risarcimento del danno non patrimoniale cagionato dagli atti e/o omissioni asseritamente posti in essere dalla Pubblica Amministrazione nella prima e seconda fase della pandemia, in violazione delle normative nazionali e sovranazionali poste a tutela della salute e della vita delle persone da cui sarebbe poi conseguita la morte dei rispettivi familiari.

Le Sezioni Unite hanno enunciato il seguente principio di diritto: «la domanda risarcitoria del privato che lamenti un vulnus dell’incolpevole affidamento sulla correttezza del comportamento della P.A. dà evidenza alla lesione non già di un interesse legittimo, bensì del diritto soggettivo alla autodeterminazione del singolo nelle scelte che comportano impegno di risorse, al riparo da ingerenze illecite o da comportamenti scorretti altrui, la cui protezione si realizza mediante l’imposizione di reciproci doveri di comportamento, ispirati a buona fede, tra i soggetti di una relazione instaurata in vista della conclusione di un contratto o dell’emissione di un provvedimento amministrativo. Ne consegue che la giurisdizione sulla relativa controversia compete al giudice amministrativo allorché – come nel caso in esame – la condotta della P.A., asseritamente produttiva del danno, risulti in qualche modo connessa all’esercizio del potere autoritativo nelle materie indicate dall’art. 133 c.p.a., trovando tale potere un ulteriore ed esplicito limite nelle regole di buona fede e di tutela dell’incolpevole affidamento, sicché il giudizio sulla responsabilità investe inevitabilmente il modo in cui esso è stato esercitato, anche se non sotto il profilo del rispetto delle regole di validità».

La Suprema Corte ha dapprima chiarito che, al fine di statuire sulla giurisdizione della fattispecie in esame, occorre verificare il petitum sostanziale, ossia l’esame della natura intrinseca della posizione dedotta in giudizio da individuarsi in virtù dei fatti allegati e del rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione.  

È stata, quindi, disattesa l’eccezione di difetto assoluto di giurisdizione sollevata dalle controparti sull’assunto della natura politica degli atti contestati. Richiamando l’art. 7, comma 1 c.p.a. che prevede che gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico non sono impugnabili, la Corte ha ribadito, appunto, la non giustiziabilità dell’atto politico (in merito ai requisiti per il riconoscimento di quest’ultimo si è richiamata ampia giurisprudenza, tra cui Cass. civ., sez. un., n. 124/1993; Cass. civ., sez. un., n. 15601/2023; Cass. civ., sez. un., n. 27177/2023; Cons. Stato, n. 5543/2021). Rilevato che tale giustiziabilità si rinviene nella «dimensione sostanziale della legalità» che richiede che «l’atto di esercizio del potere (sia) suscettibile di essere confrontato con le norme che lo disciplinano», i giudici di legittimità hanno chiarito che dal petitum sostanziale della causa promossa dinanzi al Tribunale civile di Roma emerge quella predetta dimensione sostanziale della legalità da cui consegue un ambito di tutela che non può ritenersi sottratto alla giustiziabilità.

Si è precisato, inoltre, che il richiamo alla responsabilità contrattuale della Pubblica Amministrazione «per contatto amministrativo qualificato» tale da determinare una lesione del legittimo affidamento del privato è inidoneo a radicare la giurisdizione ordinaria, qualora la condotta lesiva sia comunque riconducibile all’esercizio di un potere autoritativo di cui all’art. 133 c.p.a.

Ciò posto, le Sezioni Unite hanno chiarito che il petitum sostanziale della fattispecie in commento è da individuarsi nella lesione di diritti fondamentali quali quello alla salute dei congiunti delle vittime del Covid-19 e quello all’integrità del rapporto parentale degli attori del giudizio civile, entrambi derivanti dalla condotta dell’apparato amministrativo. I giudici di legittimità hanno chiarito che nonostante i ricorrenti insistano sulla lesione di tali diritti soggettivi e non sulla denuncia delle modalità di esercizio del potere amministrativo, dalle allegazioni a supporto delle loro domande emerge, invece, una causa petendi incentrata sull’inefficienza dello svolgimento dei compiti di amministrazione attiva nell’ambito dell’organizzazione del servizio sanitario nazionale durante l’emergenza epidemiologica del 2020.

Vertendo nell’ambito di una controversia riguardante un servizio di pubblica utilità, è stato ritenuto coerente, dunque, affermare la sussistenza della giurisdizione in capo al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a. dinanzi al quale il processo dovrà essere riassunto nei termini di legge.