La CEDU torna ad attaccare il sistema fiscale italiano

Massima

L’attuale disciplina fiscale italiana in tema di perquisizioni e sequestri documentali condotti senza adeguate garanzie procedurali, data l'assenza di un controllo giudiziario preventivo o di un ricorso effettivo ex post, secondo la CEDU, viola l'articolo 8 della Convenzione, in particolare nella misura in cui le misure non sono soggette ad un efficace controllo giurisdizionale della loro legalità, necessità e proporzionalità.

Il caso

La Corte europea dei diritti dell'uomo (Prima Sezione), nella causa Edilsud 2014 S.r.l. Semplificata e Ferreri contro Italia, con sentenza del 5 marzo 2026, è tornata ad “attaccare” il sistema fiscale italiano, in continuità peraltro con un trend giurisprudenziale che appare ormai piuttosto consolidato.

Nel caso di specie, la causa riguardava l'accesso e l'ispezione dei locali commerciali della società ricorrente, che aveva la propria sede legale presso l'abitazione del suo rappresentante legale e unico proprietario, che era anche il secondo ricorrente.

L'autorizzazione a procedere alla perquisizione era stata rilasciata, su richiesta del Comandante locale della Guardia di Finanza, dal pubblico ministero presso il Tribunale distrettuale di Foggia il 31 gennaio 2018.

Essa indicava che lo scopo del provvedimento era quello di valutare la regolarità fiscale della società e, eventualmente, di consentire il perseguimento di reati fiscali.

Il 2 febbraio 2018 la GdF faceva irruzione nella sede legale della società, situata nell'abitazione del secondo ricorrente, come detto rappresentante legale della stessa società. Quest'ultimo produceva volontariamente alcuni dei documenti richiesti. Gli agenti perquisivano l'intera abitazione, comprese le camere da letto e i bagni, e due automobili.

La perquisizione domiciliare non dava alcun risultato, mentre in una delle auto venivano ritrovati alcuni documenti riguardanti uno dei clienti della società ricorrente.

I ricorrenti, per quanto di interesse, ai sensi dell'articolo 8 della Convenzione per i diritti dell’Uomo, lamentavano l'eccessiva ampiezza del potere discrezionale conferito alle autorità nazionali dalla legislazione nazionale e la mancanza comunque di garanzie procedurali sufficienti a proteggerli da eventuali abusi o arbitrarietà, in particolare, anche ai sensi dell'articolo 6 § 1 della Convenzione, sotto il profilo dell'assenza di un controllo giurisdizionale o indipendente, ex ante e/o ex post, delle misure contestate.

La questione

Come detto, la questione, relativa all’accesso e ispezione dei locali commerciali a fini di accertamento fiscale, era stata già affrontata dalla Cedu in altri suoi recenti precedenti ed in particolare nella causa Italgomme Pneumatici S.r.l. e altri c. Italia, decisa con sentenza del 6 febbraio 2025, con cui la Corte aveva ritenuto la legislazione tributaria italiana inidonea a delimitare la discrezionalità dell'Amministrazione finanziaria in caso di accesso presso le sedi di imprese e professionisti, intendendo così estendere le garanzie previste per l’accesso al domicilio anche alle sedi di esercizio di attività commerciali e professionali.

In particolare, il tema è se la vigente disciplina domestica in materia di accessi ai fini fiscali si ponga in contrasto con l’art. 8 CEDU, che tutela il diritto alla vita privata dei contribuenti e la riservatezza dei dati personali (e che, al secondo comma, stabilisce che «2. Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell’esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al benessere economico del paese, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui»), con specifico riferimento alle disposizioni che autorizzano gli ufficiali e gli agenti della Guardia di Finanza e i funzionari dell’Agenzia dell’Entrate ad accedere “in qualsiasi momento” ai locali adibiti ad attività commerciali e industriali al fine di effettuare verifiche ed indagini al loro interno. 

La Corte aveva dunque già affermato che il quadro giuridico nazionale non delimita a suo avviso sufficientemente la discrezionalità dell’Amministrazione finanziaria, non essendo le misure contestate sottoposte ad un controllo preventivo, sia di carattere giudiziario e sia da parte di un soggetto indipendente.

Ora la Corte EDU torna sul tema, rilevando che, ai sensi dell'art. 52, par. 1, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, sull'imposta sul valore aggiunto, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, sebbene l'accesso ai locali commerciali utilizzati anche come abitazione richieda un'autorizzazione del pubblico ministero, tale autorizzazione non deve essere motivata, essendo quindi considerata un «mero requisito procedurale».

Per contro, la motivazione è necessaria solo quando il provvedimento in questione è autorizzato dal pubblico ministero in relazione a residenze di privati che non sono al contempo locali commerciali.

La soluzione giuridica

Il Governo italiano, nel difendersi in giudizio, aveva sostenuto che i ricorrenti non avevano esaurito i rimedi interni, in quanto non avevano impugnato le misure in questione dinanzi ai tribunali fiscali o civili.

La Corte, tuttavia, rileva a tal proposito di avere già chiarito nella detta causa Italgomme Pneumatici S.r.l. e altri (a cui si deve aggiungere anche il richiamo alla successiva sentenza Agrisud dell’11 dicembre 2025) che il quadro giuridico interno non fornisce garanzie procedurali sufficienti, in particolare nella misura in cui le misure contestate non sono soggette a un efficace controllo giurisdizionale a posteriori della loro legalità, necessità e proporzionalità.

La Corte, superata tale eccezione, rileva poi che, nel merito, il caso ora all’esame differiva comunque dalla causa Italgomme, in quanto la sede legale della società ricorrente era allo stesso tempo anche la residenza del suo rappresentante legale.

Per quanto riguarda le circostanze e le condizioni in cui le autorità nazionali avevano attuato la misura contestata, la Corte osserva quindi che, sebbene nel caso di specie essa fosse stata effettivamente autorizzata da un pubblico ministero a causa della funzione cumulativa dei locali come sede commerciale e residenza privata, ai sensi dell'art. 52, paragrafo 1, del d.P.R. n. 633/1972, il rilascio di tale autorizzazione, che non deve essere motivata, è alla fine un semplice requisito procedurale.

Tale autorizzazione, pertanto, sotto questo profilo, conclude la Corte, dato che la legislazione nazionale impone la motivazione solo quando il pubblico ministero autorizza la misura in questione nei confronti di abitazioni di privati che non sono al contempo anche locali commerciali, è in sostanza paragonabile a quella già ritenuta inadeguata nella causa Italgomme.

L'autorizzazione rilasciata dal pubblico ministero comprendeva del resto sia la sede legale della società ricorrente e sia la residenza privata del rappresentante legale, che si trovavano negli stessi locali, e consentiva pertanto l'accesso a tutti i documenti e prove relative al rispetto generale degli obblighi fiscali, senza limitare in alcun modo la portata delle ispezioni.

Tanto premesso, la Corte ritiene quindi nella specie verificata una violazione dell'articolo 8 della Convenzione.

E dato che i ricorrenti avevano chiesto di concedere loro un risarcimento equo per il danno morale subito a causa della violazione, i giudici riconoscono che i ricorrenti tale danno morale non sarebbe sufficientemente risarcito dalla sola constatazione della violazione.

Effettuando quindi una valutazione equitativa e tenendo conto delle circostanze del caso, nonché dello stretto legame tra gli stessi ricorrenti, assegnava loro, congiuntamente, 7.600 euro (EUR) a titolo di risarcimento, “condannando” lo Stato convenuto a versare, entro tre mesi, la detta somma, oltre alle eventuali imposte dovute.

Osservazioni

Al di là dello specifico caso processuale e a prescindere anche dal fatto che il Legislatore italiano con l’art. 13-bis d.l. 84/2025, entrato in vigore il 2 agosto 2025, ha comunque già modificato la previsione di cui all’art. 12 dello Statuto del Contribuente, il quale oggi sancisce che «Negli atti di autorizzazione e nei processi verbali redatti ai sensi del comma 4 devono essere espressamente e adeguatamente indicate e motivate le circostanze e le condizioni che hanno giustificato l'accesso», giova riprendere il più ampio tema dello scontro ormai da tempo in atto tra Corte EDU e Governo italiano sulla legittimità dell’impianto giuridico accertativo che caratterizza il nostro Ordinamento giuridico fiscale.

La Corte, nelle precedenti sentenze, ha del resto anche indicato delle misure generali che lo Stato dovrebbe a suo avviso adottare al fine di evitare il ripetersi dello stesso tipo di violazione, ritenendo che «la violazione dell'articolo 8 riscontrata nel caso di specie appare di carattere sistemico, nel senso che è risultata dal contenuto del diritto interno pertinente, come interpretato e applicato dai tribunali nazionali».

In tale ottica è stato quindi “prescritto” quanto segue:

1. il quadro normativo nazionale dovrebbe «indicare chiaramente le circostanze e le condizioni in cui le autorità nazionali sono autorizzate ad accedere ai locali e ad effettuare verifiche in loco e controlli fiscali nei locali commerciali e nei locali utilizzati per le attività professionali»;
2. «il quadro giuridico nazionale dovrebbe imporre alle autorità nazionali l'obbligo di fornire motivazioni e giustificare di conseguenza la misura in questione alla luce di tali criteri»;
3. «dovrebbero essere stabilite delle salvaguardie per evitare l'accesso indiscriminato o almeno la conservazione e l'uso di documenti e oggetti non correlati allo scopo della misura in questione, senza pregiudicare l'esercizio del potere delle autorità di avviare procedimenti amministrativi separati o, se del caso, procedimenti penali»;
4. si dovrebbe prevedere un controllo giudiziario efficace della misura contestata.

Ora, al di là delle differenti circostanze che hanno riguardato i casi su cui la Cedu si è già espressa, quello su cui sembra più appuntare l’attenzione la Corte è comunque il tema della “discrezionalità illimitata” del Fisco (vedi, da ultimo, anche la sentenza dell’8 gennaio 2026 nel caso Ferrieri e Bonassisa, in tema di indagini finanziarie sui conti correnti dei contribuenti).

Illimitata discrezionalità, che, dal punto di vista della Cedu, risulta “aggravata” dal fatto di essere stata più volte anche confermata dalla interpretazione data dalla Giurisprudenza nazionale.

Il tema affrontato dalla Corte, in ogni caso, non è tanto la legittimità del controllo in sé, naturalmente finalizzato al contrasto all'evasione fiscale e pertanto sotto tale profilo del tutto legittimo, ma piuttosto l’asserita assenza di garanzie procedurali (e processuali) a tutela del contribuente.

In definitiva la Cedu richiama la possibile violazione del principio di legalità sostanziale (che esige non solo che la legge esista, ma anche che sia sufficientemente chiara, accessibile e prevedibile), laddove la legge nazionale non delimita, a suo avviso, in modo chiaro né le condizioni né l’estensione del potere ispettivo, lasciandolo a una valutazione (eccessivamente) discrezionale dell’Amministrazione, con anche possibile violazione del principio di proporzionalità.