Poteri ispettivi INL e tutela costituzionale della retribuzione

Massima

Il potere di disposizione attribuito al personale ispettivo dell’INL si può spingere fino alla verifica concreta dell’adeguatezza del trattamento retributivo, riconosciuto ai lavoratori in base a quanto previsto dal CCNL applicato dal datore di lavoro, sindacandone proporzionalità e sufficienza ai sensi dell’art. 36 Cost. Il potere ispettivo e il conseguente potere di disposizione non si devono limitare ad una verifica formale della regolare applicabilità del CCNL di settore, ma muoversi su un piano sostanziale, fino a poter ordinare al datore di lavoro di sostituire il CCNL applicato, se ritenuto irregolare, con differente CCNL, per perseguire una finalità di adeguamento sostanziale della retribuzione ai requisiti costituzionali di cui all’art. 36 Cost.

Il caso

A seguito di una visita ispettiva presso una società cooperativa, fornitrice di servizi di guardia non armata, portierato, custodia, reception, revisione e manutenzione delle relative attrezzature, che applicava, ai propri dipendenti, il “CCNL per i dipendenti da Istituti e Imprese di Vigilanza Privata e Servizi Fiduciari”, l’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Como-Lecco, ai sensi dell’art. 14, comma 1, d.lgs. n. 124/2004, come sostituito dall’art. 12-bis, d.l. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla l. n. 120/2020, ritenendo non adeguata, ai parametri costituzionali di proporzionalità e sufficienza, la retribuzione corrisposta dalla Cooperativa, in base al suddetto CCNL, ai soci-lavoratori propri dipendenti, ne disponeva la rideterminazione secondo le tabelle retributive previste da altro CCNL, più nello specifico dal CCNL Multiservizi, ponendo a carico della Società la corresponsione delle differenze retributive così calcolate.

La Cooperativa agiva innanzi al T.A.R. della Lombardia, impugnando il provvedimento dell’ITL di Como-Lecco, contestandone la legittimità e fondatezza, sindacando l’estensione del potere ispettivo attivato ed esercitato dagli ispettori del lavoro, in ordine alla disapplicazione del CCNL applicato in azienda, corrispondente al settore di operatività della Cooperativa, a favore di altro CCNL. Il ricorso veniva accolto sulla scorta del fatto che la Cooperativa applicasse un contratto collettivo disciplinante i rapporti di lavoro relativi al suo settore di attività (attività di vigilanza privata e servizi fiduciari), ritenuto dai giudici appropriato rispetto all’attività svolta dalla ricorrente, dato il suo settore di appartenenza, con un giudizio reso mettendo anche in evidenza le associazioni sindacali e datoriali sottoscrittrici del contratto collettivo, rilevando la maggior rappresentatività delle organizzazioni sindacali contraenti. Il CCNL Multiservizi applicato dall’ITL veniva giudicato inappropriato giacché afferente a settori (pulizie, logistica, servizi integrati global service) cui la ricorrente era estranea.

Avverso la sentenza veniva proposto appello principale da parte dell’Inps; si costituivano in giudizio la ricorrente in primo grado e, con appello incidentale, l’Ispettorato Nazionale del Lavoro e l’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Como-Lecco, nonché, a supporto degli appellanti, l’Inail. Il Consiglio di Stato, risolte alcune questioni pregiudiziali e preliminari, ovvero dichiarando la sussistenza della giurisdizione amministrativa in materia, affermando la definitività e lesività del provvedimento di disposizione, precisando che il potere di disposizione dell’Ispettorato del Lavoro in materia di inquadramento del personale concerne anche profili relativi all’inadempimento degli obblighi derivanti dal contratto, valorizzando la rilevanza pubblicistica dell’applicazione dei contratti collettivi, si concentrava poi sullo scrutinio delle questioni dedotte con l’appello incidentale, relative all’accoglimento del ricorso di primo grado in ordine al provvedimento impugnato, ritenuto dai giudici del T.A.R. viziato, stante il fatto che imponesse l’applicazione, ai fini dell’adeguamento del trattamento retributivo ai parametri costituzionali, di un contratto collettivo stipulato con riferimento a diverso settore di attività rispetto a quello di operatività della datrice di lavoro.

Al tal riguardo, il primo giudice aveva accolto il ricorso sulla considerazione secondo la quale il trattamento retributivo complessivo minimo da garantire debba coincidere con quello previsto dal CCNL comparativamente più rappresentativo del settore di appartenenza del datore di lavoro, idoneo a fungere da parametro esterno per la commisurazione di proporzionalità e sufficienza ex art. 36 Cost., così da impedire anche l’applicazione di altro inappropriato contratto collettivo, perché pirata (cioè sottoscritto da organizzazioni poco rappresentative) o perché relativo ad altro settore di attività rispetto a quello datoriale.

Valutando applicabili al caso di specie, ratione materiae, entrambi i contratti collettivi dedotti in causa, emergeva che solo quello Multiservizi garantisse una retribuzione dignitosa, conforma all’art. 36 Cost., così che il Collegio, aderendo anche all’orientamento giurisprudenziale consolidato secondo cui il potere dispositivo non si debba limitare ad un solo controllo formale dell’adeguatezza della retribuzione, ma debba garantirla sostanzialmente, accoglieva la censura, nello specifico l’appello incidentale, riformando la sentenza di primo grado e confermando così il provvedimento impugnato giudizialmente.

La questione

La vicenda in esame investe più questioni giuridiche, alcune delle quali di natura pregiudiziale e preliminare, offrendo lo spunto per un approfondimento significativo in ordine alle controversie che si possono devolvere al giudice amministrativo e all’ambito di esercizio del suo potere giurisdizionale, per ciò che concerne la materia dedotta in causa, nonché in ordine alla natura dei provvedimenti di disposizione, di cui vengono rimarcati in sentenza i caratteri di definitività e lesività. Seppur di interesse, questi temi non sono quelli che si presentano centrali nel giudizio in esame, giacché la principale questione giuridica, che vi è stata affrontata, è stata quella relativa ai meccanismi di individuazione del contratto collettivo nazionale di lavoro, coerente rispetto al settore di esercizio in concreto dell’attività imprenditoriale del datore di lavoro e in grado di garantire trattamento retributivo conforme ai canoni costituzionali di proporzionalità e sufficienza. 

L’approfondimento di tale questione ha comportato, data la fattispecie dedotta in causa, il necessario approfondimento di un altro tema, ossia quello dei limiti o, meglio, dell’ampiezza del potere dispositivo degli ispettori del lavoro in materia di inquadramento del personale, esteso – per la sentenza in commento – anche ai profili relativi all’inadempimento degli obblighi derivanti dal contratto collettivo, in forza della rilevanza pubblicistica dell’applicazione dei contratti collettivi.

Lo scrutinio giudiziale è ruotato intorno all’istituto del potere di disposizione attribuito all’Ispettorato Nazionale del Lavoro, previsto e disciplinato dall’art. 14, comma 1, d.lgs. n. 124/2004, come sostituito dall’art. 12-bis, d.l. n. 76/2020, convertito con modificazioni dalla l. n. 120/2020, essendo stato impugnato un provvedimento emesso in base a tale norma. La disposizione normativa prevede che il personale ispettivo dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro possa adottare, nei confronti del datore di lavoro, un provvedimento di disposizione, immediatamente esecutivo, in tutti i casi in cui le irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale non siano già soggette a sanzioni penali o amministrative. È una norma a fattispecie aperta, che attribuisce agli ispettori del lavoro la facoltà di impartire un ordine, ovvero di emanare un provvedimento amministrativo immediatamente esecutivo, non predeterminato nello specifico quanto all’oggetto, ma finalizzato ad eliminare le irregolarità accertate in concreto, così da poter avere contenuti differenti a seconda del caso specifico oggetto di ispezione. L’istituto prevede un meccanismo sanzionatorio, una sanzione amministrativa, che si attiva in caso di inottemperanza all’ordine impartito, assoggettato ad un termine di esecuzione, generalmente di 30 giorni.

La questione che si è posta, in ultima e definitiva analisi, è stata quella concernente l’ambito di applicazione del potere ispettivo, ovvero del potere di disposizione, se cioè esso debba sostanziarsi solo in una verifica formale, relativa – quanto al caso di specie – al settore di attività corrispondente al CCNL applicato dal datore di lavoro, oppure se debba perseguire anche una finalità di adeguamento sostanziale della retribuzione al parametro costituzionale di cui all’art. 36 Cost., imperniato sui principi di proporzionalità e sufficienza.

Le soluzioni giuridiche

La soluzione giuridica affermata nella sentenza in commento va in una direzione già tracciata in giurisprudenza, che ha trovato piena prospettiva dopo quanto sancito, nel 2023, dalla Corte di Cassazione in tema di giusta retribuzione, con l’enunciazione di principi volti a dare dimensione applicativa piena e chiara all’art. 36 della Costituzione.

Il Consiglio di Stato perviene alla conclusione che il potere di disposizione attribuito all’Ispettorato Nazionale del Lavoro debba spingersi fino alla verifica della regolarità dei contratti collettivi di lavoro applicati in azienda, prescindendo da eventuali azioni o iniziative (civilistiche o amministrative) attivate dai singoli lavoratori interessati, affinché sia appurata l’adeguatezza del trattamento retributivo ai requisiti costituzionali di proporzionalità e sufficienza. Il potere dispositivo non si deve arrestare ad un esercizio solo formale, ovvero ad una verifica di mera corrispondenza del ccnl applicato in azienda al settore di appartenenza della stessa, ma perseguire in concreto la finalità di tutela della retribuzione, imponendo anche, quando del caso, un suo adeguamento sostanziale ai parametri di cui all’art. 36 Cost., emanando un provvedimento che ordini l’applicazione del contratto collettivo capace di assicurarli.

Con tale pronuncia, il Consiglio di Stato ha consolidato il suo orientamento sul tema, conformandosi ad un suo precedente, rappresentato dalla sentenza Cons. Stato n. 2778/2024, riaffermandolo anche successivamente, con la sentenza Cons. Stato n. 7853/2025.

Queste pronunce includono, tra le irregolarità contestabili ex art. 14 d. lgs. n. 124/2024, anche le violazioni rinvenibili nei contratti collettivi di lavoro. L’orientamento avviato con la sentenza del 2024 si pone in discontinuità con quello emerso nell’ambito dei tribunali amministrativi regionali, fatta eccezione per quanto sentenziato in precedenza dal T.A.R. Basilicata (sent. n. 677/2023), che in alcuni aspetti l’aveva anticipato, focalizzandosi su una differente interpretazione normativa del concetto di “irregolarità”, rilevante ai fini dell’esercizio del potere dispositivo. Nella lettura che ne dà il Consiglio di Stato, tale concetto di “irregolarità” non coincide solo con una difformità rispetto alla fattispecie legale priva di espressa sanzione giuridica (mera difformità che troverebbe anche un addentellato nella norma, che esclude l’esercizio del potere dispositivo nei casi in cui le irregolarità siano già soggette a sanzioni penali o amministrative); non riguarda solo la violazione di norme cd. imperfette, che al comando giuridico non accompagnino alcuna sanzione, ma può spingersi oltre, investendo anche quelle fattispecie che si concretizzino in una violazione di norme di legge o della contrattazione collettiva.

La tesi si muove attraverso una lettura complessiva e sistematica del d.lgs. n. 124/2004, comparando l’istituto del potere di disposizione, ex art. 14, all’istituto del potere di diffida amministrativa, ex art. 13, esercitabile in caso di constatata inosservanza delle norme di legge o del contratto collettivo in materia di lavoro e legislazione sociale e qualora il personale ispettivo rilevi inadempimenti dai quali derivino sanzioni amministrative, con provvedimento di diffida rivolto al trasgressore e all’eventuale obbligato in solido, volto alla regolarizzazione delle inosservanze comunque materialmente sanabili, entro il termine di trenta giorni dalla data di notificazione del relativo verbale (art. 13, comma 2).

Attraverso questa lettura sistematica del provvedimento legislativo citato e delle due suddette sue norme, la sentenza Cons. Stato, n. 2778/2024, a cui si uniforma con espresso rinvio la sentenza Cons. Stato n. 10382/2025 in commento, perviene a due valutazioni poste a base dell’orientamento elaborato, arrivando a considerare, innanzitutto, in ordine all’art. 14, come il tenore letterale della norma individui espressamente – come il precedente art. 13 – i limiti dei “poteri di disposizione” ai casi in cui le irregolarità siano già oggetto di previsioni sanzionatorie, aggiungendo però espressamente «come si è detto, il precedente art. 13 individua (al comma 2) anche in positivo le norme (di legge o del Contratto collettivo) la cui violazione porta ad infliggere la sanzione ai sensi del comma 3, mentre l’art. 14 fa riferimento alla materia (di lavoro e legislazione sociale) alla quale la disposizione si applica; nonostante tale diversa tecnica redazionale si deve ritenere, ad avviso del Collegio, che anche l’art. 14 si riferisca alle norme della legge o del Contratto collettivo atteso che il decreto n. 124, laddove abbia inteso delimitare il proprio ambito di applicazione, lo ha chiarito espressamente, con la conseguenza che nel silenzio della disposizione pare poter estendere ai “poteri di disposizione” nelle “materie di lavoro e legislazione sociale” lo stesso ambito di applicazione dei “poteri di diffida” dell’art. 13”»; ovvero, dunque, è possibile estendere il potere dispositivo anche alle violazioni dei contratti ed accordi collettivi di lavoro, indipendentemente dalle reazioni e iniziative civilistiche dei singoli lavoratori interessati. Scelta data da una valutazione dell’ordinamento di rilevanza pubblicistica dei contratti collettivi e dell’esigenza di una loro piena ed effettiva applicazione.

La più ampia portata applicativa dell’art. 14 si porrebbe, inoltre, per i Giudici, a servizio di un’ulteriore funzione di carattere pubblicistico riscontrata nell’istituto in commento, giacché, prevedendo esso un meccanismo di sollecitazione di una attività “collaborativa” da parte del datore di lavoro, che potrebbe concludersi con l’eliminazione spontanea delle irregolarità riscontrate, persegue, di fatto, funzionalmente, obiettivi di prevenzione e deflazione del contenzioso giuslavoristico.

Osservazioni

La pronuncia in commento amplia la portata applicativa del potere dispositivo, ponendolo come ulteriore strumento di scrutinio amministrativo a tutela delle ragioni lavoristiche, che trovino la loro fonte nelle norme di legge o nei contratti collettivi. Uno strumento la cui efficacia è volta a sanare velocemente le irregolarità riscontrate, a salvaguardia pronta dei diritti violati dei lavoratori, con un meccanismo che, nella sua speditezza e nella sua immediata esecutività, induce a ricercare ed ottenere la collaborazione del datore di lavoro, ovvero una sua adesione al provvedimento, con benefici di economia, di certezza e stabilità contrattuale a favore delle parti interessate e, data la sua ricaduta deflattiva, della sfera giurisdizionale.

La sentenza in esame pone l’istituto anche a presidio del principio di giusta retribuzione, ovvero di adeguatezza del trattamento retributivo alla luce dei requisiti costituzionali di proporzionalità e sufficienza. Certamente, una pronuncia che si pone in linea con gli interventi giurisprudenziali recenti di riconoscimento dell’esistenza, nel nostro Ordinamento, di un salario minimo costituzionale, volto ad assicurare al lavoratore e alla sua famiglia un'esistenza libera e dignitosa. Per una tutela ed affermazione effettiva del principio, la sentenza spinge il potere dispositivo oltre un piano di controllo meramente formale, orientandolo incisivamente su un piano concreto ed effettivo, da conseguire anche imponendo la sostituzione del contratto collettivo applicato dal datore di lavoro, che non risulti conforme ai canoni dell’art. 36 Cost., con uno che, riconducibile comunque allo stesso settore di attività datoriale, si ponga in linea con i dettami costituzionali.

Il principio è enunciato considerando i requisiti di proporzionalità e sufficienza, stabiliti nella Costituzione, come gerarchicamente sovraordinati alla legge e alla contrattazione collettiva, costituendo limiti all’autonomia collettiva. Questo giustifica l’intervento ispettivo amministrativo disapplicativo e sostitutivo del ccnl.

Se giuste ragioni di tutela trovano, così, ulteriore piano di protezione, al contempo non bisogna sottacere i rischi e le cautele da seguire in una siffatta interpretazione, da valutare sia sul fronte ispettivo che su quello datoriale, affinché l’intervento amministrativo non risulti eccessivo o infondato e affinché le scelte datoriali siano consapevoli, responsabili e rispettose delle norme.

Innanzitutto, la valutazione e l’individuazione del ccnl. Occorre partire dal settore, individuando quello in cui in concreto viene svolta l’attività datoriale, nel solo cui ambito poter enucleare il giusto contratto da prendere come riferimento. Ogni ambito di impresa ha sue peculiarità e specificità, che orientano l’assetto del contratto collettivo, che ne raccoglie necessità normative e bisogni di tutela. Il passaggio successivo è la verifica degli accordi collettivi riconducibili al settore di attività datoriale, per esaminare il livello di rappresentatività delle organizzazioni firmatarie degli stessi, optando per quel contratto sottoscritto dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, mettendo così al bando i cosiddetti contratti pirata o quelli riconducibili a sigle poco rappresentative. Come affermato di recente in giurisprudenza (Cass. civ., sez. lav., n. 572/2026), è precluso in radice il raffronto della rappresentatività delle organizzazioni che abbiano stipulato contratti applicabili in differenti settori di attività; tale raffronto postula, infatti, l’omogeneità dei termini di paragone, che è conseguibile solo se vi è identico ambito oggettivo di applicazione dei contratti messi a confronto.

La valutazione si deve spostare poi sul piano dell’adeguatezza del trattamento retributivo, per verificare la sua conformità ai canoni di cui all’art. 36 Cost. E tale scrutinio può portare a ritenere inidoneo il ccnl scelto o inidonei quelli del settore di riferimento, laddove – a mente dell’ultima giurisprudenza della Cassazione, decorrente dal 2023 – essi prevedano dei minimi salariali non in grado di assicurare un’esistenza libera e dignitosa. Possono soccorrere in questo caso, quale differente parametro di riferimento, i minimi tabellari di contratti collettivi di settori affini a quello specifico aziendale oppure, laddove anche questi risultassero insoddisfacenti, si potrebbero utilizzare altri criteri, da cui farsi guidare per individuare il trattamento retributivo adeguato, quali gli indicatori economici e statistici utilizzati per misurare la soglia di povertà come, ad esempio, l’indice ISTAT, i dati Uniemens per il calcolo del salario medio, il valore della NASPI oppure i trattamenti di integrazione salariale in presenza di sospensione dell’attività.

Se la giurisprudenza che si è consolidata in materia riconosce al giudice di merito, ai sensi dell’art. 2099 c.c., ampia discrezionalità nella determinazione della giusta retribuzione, potendo egli discostarsi dai minimi retributivi della contrattazione collettiva e potendo servirsi di altri criteri di giudizio e parametri differenti da quelli collettivi (sia in concorso, sia in sostituzione), con l’unico obbligo di darne puntuale ed adeguata motivazione rispettosa dell’art. 36 Cost., tale così ampia discrezionalità non però ammettersi a livello amministrativo, in sede ispettiva, dove il potere deve esercitarsi al massimo fino ad una comparazione dei contratti collettivi, traendo unicamente da questo raffronto gli elementi per valutare e garantire l’adeguatezza della retribuzione. Dunque, il potere dispositivo può spingersi solo fino ad imporre l’applicazione di un differente ccnl, ai fini retributivi, all’esito, però, di un’ispezione che sia attenta e meticolosa, che non si riduca in una semplice verifica dei minimi tabellari e in una loro applicazione automatica, ma che sappia considerali in base ai principi di adeguata retribuzione come elaborati dalla giurisprudenza; che sappia individuare i contratti collettivi da prendere a modello, facendosi guidare nella scelta dal settore di riferimento, che deve coincidere con quello aziendale o, al più, esserne affine, nonché dai giusti criteri di rappresentatività delle organizzazioni sindacali firmatarie degli stessi.

Sul fronte datoriale non si può che prendere atto del nuovo raggio di azione del potere ispettivo ma, soprattutto, occorre saper tener conto degli elementi strutturali del principio di giusta ed adeguata retribuzione, affinché si riconoscano soglie salariali realmente adeguate, nella consapevolezza che i presidi di tutela dell’Ordinamento sono incisivi, ampi e posti su più piani (amministrativo e giurisdizionale), così che non ci si può sentire rispettosi del dato normativo costituzionale ex art. 36 Cost. e al sicuro da contestazioni sul punto, rifugiandosi nella copertura che può offrire il proprio contratto collettivo, quando essa risulti solo formale.