Spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla determinazione del canone nell’edilizia residenziale pubblica
14 Aprile 2026
Massima In tema di edilizia residenziale pubblica, la controversia proposta dall'assegnatario di un alloggio, relativa alla determinazione del canone di locazione in conformità ai criteri indicati dalla legge (nella specie, ex art. 36 della l.r. Veneto n. 39/2017), rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, atteso che la domanda non è volta a contestare le modalità di esercizio dei poteri discrezionali della Pubblica Amministrazione, ma resta circoscritta al rapporto contrattuale, avendo ad oggetto il diritto soggettivo a corrispondere un canone conforme ai criteri legali. Il caso La causa - giunta all’esame del massimo collegio decidente - originava da un ricorso ex art. 447-bis c.p.c. proposto da un assegnatario di alloggio di edilizia residenziale pubblica, con cui si conveniva in giudizio l’Azienda Territoriale per l’Edilizia Residenziale della Provincia di Belluno (A.T.E.R. di Belluno) e la Regione Veneto, chiedendo, per un verso, di accertare, previa eventuale disapplicazione dell’art. 7 del Regolamento della Regione Veneto n. 4/2018 e ss.mm.ii., la non debenza del canone di locazione degli arretrati pretesi dall'ATER, e, per altro verso, di dichiarare che il canone di locazione per l'immobile assegnato non poteva essere superiore al canone di locazione di mercato e, per l'effetto, rideterminare il canone mensile (e gli arretrati) nella minor somma di € 700,00, essendo questo il corrente valore di mercato per la locazione di immobili analoghi siti nel medesimo contesto territoriale. A sostegno della domanda, l’attore aveva dedotto di essere assegnatario, sin dall'anno 1966, di un alloggio di edilizia residenziale sito nel Comune di Cortina d'Ampezzo, il cui canone era stato determinato, fino al mese di giugno 2019, in € 315,12, ma, con nota del 24 giugno 2019, l’ATER aveva comunicato che, a partire dalla mensilità successiva, l'importo sarebbe stato elevato a € 1.671,22, come conseguenza dell’applicazione dei criteri previsti dall’art. 7 del nuovo Regolamento 10 agosto 2018, n., 4, adottato dalla Regione sulla base della previsione contenuta nell’art. 36 della l.r. Veneto 3 novembre 2017, n. 39. Tale richiesta era stata prontamente contestata dall’assegnatario, il quale aveva invocato i principi di equità e sostenibilità previsti dalla norma primaria ed aveva rappresentato che la quantificazione era stata effettuata senza tener conto delle effettive condizioni dell'immobile, realizzato nel 1966, nonché dell’ubicazione dello stesso, più vicino al limitrofo comune di San Vito di Cadore che al centro abitato di Cortina D'Ampezzo. Le ulteriori contestazioni mosse alla quantificazione non avevano sortito l’esito sperato, sebbene le criticità emerse a seguito dell’applicazione dei criteri indicati nel Regolamento agli immobili ubicati nel Comune di Cortina, a forte vocazione turistica, fossero state evidenziate anche dal Nucleo Tecnico di Analisi istituito dall’ATER, il quale aveva proposto soluzioni alternative che, però, la Regione Veneto non aveva recepito. In diritto, il ricorrente aveva dedotto la violazione dell’art. 36 della l.r. Veneto n. 39/2017, nella parte in cui, pur rinviando alla fonte regolamentare l’individuazione dei criteri per la determinazione del canone, richiamava, al comma 1, i principi di equità, di sopportabilità per l’assegnatario nonché di sostenibilità economica del sistema di edilizia residenziale pubblica, e, al comma 3, prevedeva che dovesse essere fissato anche un canone massimo non superabile, canone da individuare - ad avviso dell’assegnatario - in quello corrente di libero mercato per immobili analoghi. L’attore aveva, altresì, rilevato che, in ragione dell’ubicazione dell’immobile e della particolare vocazione turistica del Comune di Cortina, occorreva assumere a base di calcolo i valori OMI relativi al Comune di San Vito di Cadore o, eventualmente, quelli medi della Provincia di Belluno, e che le condizioni economiche del nucleo familiare non potevano essere valorizzate senza tener conto anche del numero dei componenti del suddetto nucleo familiare e di quelli a carico dell’assegnatario dell’alloggio. La Regione Veneto e l’ATER di Belluno, nel costituirsi in giudizio, avevano entrambe eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, perché l’attore, nel chiedere la disapplicazione del regolamento regionale, aveva fatto valere in giudizio - non un diritto soggettivo, bensì - un mero interesse legittimo e richiesto l’annullamento di un atto amministrativo, adottato dalla Regione nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali. A fronte di detta eccezione, l’attore aveva ha proposto quindi regolamento preventivo di giurisdizione. La questione Si trattava di individuare chi fosse il giudice (ordinario o amministrativo) fornito di giurisdizione sulla controversia di cui sopra, verificando se la stessa aveva ad oggetto, o meno, un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, perché attinente alla rideterminazione del canone preteso dall’ATER e, quindi, al rapporto contrattuale paritetico instauratosi da tempo fra le parti, considerando anche la rilevanza, nel riparto di giurisdizione nei giudizi concernenti gli alloggi di edilizia residenziale, della richiesta, pur avanzata dall’attore, di disapplicazione del regolamento regionale, ossia se tale istanza giudiziale mutasse o meno il petitum sostanziale dell’azione, inerente al rapporto privatistico di locazione. Le soluzioni giuridiche I giudici di Piazza Cavour hanno ravvisato, nella specie, l’appartenenza della giurisdizione al giudice ordinario. Invero, secondo ormai consolidato indirizzo, nella materia degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e ordinario trova il proprio criterio discretivo nell’essere la controversia relativa alla fase antecedente o successiva al provvedimento di assegnazione dell’alloggio, che segna il momento a partire dal quale l’operare della Pubblica Amministrazione non è più riconducibile all’esercizio di pubblici poteri, ma ricade, invece, nell’àmbito di un rapporto paritetico (Cass. civ., sez. un., 8 marzo 2012, n. 3623; Cass. civ., sez. un., 20 aprile 2018, n. 9918; Cass. civ., sez. un., 26 febbraio 2020, n. 5252; Cass. civ., sez. un., 30 marzo 2022, n. 10244; Cass. civ., sez. un., 26 novembre 2024, n. 34502). Si tratta di un orientamento, risalente nel tempo - v., tra le più datate, Cass. civ., sez. un., 12 giugno 2006, n. 13527; Cass. civ., sez. un., 17 ottobre 2006, n. 22248 - che le Sezioni Unite hanno ritenuto coerente con l’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., che, pur riservando alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici», fa salve quelle «concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi», che non coinvolgono un’azione autoritativa della Pubblica Amministrazione sul rapporto concessorio ed hanno un contenuto meramente patrimoniale (v., fra le tante, Cass. civ., sez. un., 31 dicembre 2024, n. 35330, ed i precedenti ivi richiamati in motivazione). Né a diverse conclusioni - ad avviso del supremo organo di nomofilachia - si può giungere, nel caso in esame, facendo leva sulla circostanza che, nel ricorso ex art. 447-bis c.p.c., l’attore aveva ha dedotto anche l’illegittimità del regolamento regionale, nella parte inerente ai criteri di determinazione del canone di locazione, del quale aveva invocato la disapplicazione per contrasto con la normativa primaria. Osservazioni Quest’ultima considerazione, in effetti, si pone in linea con il principio secondo cui la giurisdizione si determina sulla base del petitum sostanziale, da identificare, non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuare con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (v., ex multis, Cass. civ., sez. un., 8 agosto 2025, n. 22943; Cass. civ., sez. un., 12 luglio 2023, n. 19966; Cass. civ., sez. un., 12 novembre 2020, n. 25578; Cass. civ., sez. un., 18 maggio 2021, n. 13492). Pertanto, ai fini della soluzione della questione di giurisdizione, si devono prendere in esame i fatti allegati dalle parti, al fine di verificare la natura della situazione giuridica azionata, prescindendo dall'effettiva sussistenza dei fatti dedotti e dalla fondatezza dell’azione, che afferiscono al merito della controversia, da scrutinare, poi, a cura del giudice effettivamente munito di giurisdizione. Nella specie, l’originario ricorrente aveva agito in giudizio per far valere, nell’àmbito del rapporto contrattuale già instaurato con l’ATER, il proprio diritto soggettivo a corrispondere un canone di locazione conforme ai criteri legali indicati dall’art. 36 della l.r. Veneto 3 novembre 2017, n. 39, secondo cui il corrispettivo deve essere determinato nel rispetto dei «principi di equità, sopportabilità per il nucleo familiare dell'assegnatario, nonché di sostenibilità economica del sistema di edilizia residenziale pubblica» (art. 36, comma 1), diritto asseritamente leso dall’atto regolamentare che, a quei principi, non si era conformato e del quale aveva domandato la disapplicazione. A ben vedere, la domanda non era direttamente volta a contestare le modalità di esercizio di poteri amministrativi discrezionali della P.A., ma restava circoscritta al rapporto contrattuale, con riferimento al quale l’attore aveva prospettato un diritto fondato sulla legge e non sulla discrezionalità amministrativa. La decisione in commento si pone, d’altronde, in linea con l’orientamento - di cui era espressione Cass. civ., sez. un., 28 novembre 1994, n. 10123 - secondo cui, in tema di assegnazione in locazione di alloggi dell'edilizia residenziale pubblica, la controversia tra l'assegnatario e l'Ente concedente, relativa alla determinazione, all'aggiornamento o all'adeguamento del canone dovuto, anche qualora si tratti del c.d. canone sociale - nella specie, disciplinato dalla l.r. Regione Emilia Romagna n. 12/1984, che richiamava, a sua volta, i parametri di cui alla legge n. 392/1978 - attiene non al rapporto pubblicistico di assegnazione, ma al susseguente rapporto privatistico di locazione, e, pertanto, appartiene alla cognizione del giudice ordinario, nei cui poteri rientra il sindacato incidentale sulla legittimità degli atti amministrativi adottati in relazione a tale canone, al fine della loro eventuale disapplicazione a tutela delle posizioni di diritto soggettivo scaturenti dal contratto. In argomento, si può citare un precedente delle stesse Sezioni Unite - riguardante, peraltro, un altro Ente concedente veneto (segnatamente di Padova) - in cui viene chiarito che, nel rapporto privatistico di assegnazione di alloggio di edilizia residenziale pubblica, il potere dell'IACP di determinare in concreto la misura del canone sociale dovuto sulla base di specifici parametri indicati dalla legge regionale - nella specie, l.r. Veneto 12 dicembre 1984, n. 60 - periodicamente ponderati con l'accertamento dei redditi dell'assegnatario, si esplica con atti unilaterali di accertamento aventi effetti immediati in ordine all’obbligazione del canone, con la conseguenza che i suddetti atti, qualificabili come atti amministrativi incidenti su diritti soggettivi ed eventualmente disapplicabili dal giudice ordinario se lesivi di quei diritti, sono assistiti da una presunzione di conformità alla normativa statale o regionale in materia, per cui è l'assegnatario che ha l'onere di vincere tale presunzione, dimostrando che, nei suoi confronti, il canone che l'Istituto reclama non è quello corrispondente ai parametri a lui riferibili. Tinelli, La risoluzione di diritto del contratto di locazione, per decadenza e annullamento dell'assegnazione, e il procedimento di sfratto negli immobili ad uso abitativo dell'edilizia residenziale pubblica, in Arch. loc. e cond., 2016, 251; Cirilli, La giurisdizione in materia di edilizia residenziale pubblica dopo il d.lgs. n. 80/1998, in Foro toscano, 2000, 145; Graziuso, Competenza e rito nelle opposizioni proposte, innanzi all'autorità giudiziaria ordinaria, avverso i provvedimenti di autotutela relativi all'assegnazione e gestione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, in Giust. civ., 1997, II, 69; Colafrancesco, Gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica: la morosità come causa di decadenza, in Arch. loc. e cond., 1993, 443; Graziuso, Il regolamento preventivo di giurisdizione nei ricorsi avverso i provvedimenti di autotutela relativi all’assegnazione e gestione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, in Riv. dir. proc., 1991, 496; Calarco, La tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti amministrativi in tema di edilizia residenziale pubblica, in Riv. giur. edil., 1990, II, 53; Burghignoli, Equo canone ed edilizia residenziale pubblica: problemi processuali, in Locazioni urbane, 1984, 474; Letizia, L'edilizia residenziale e l'equo canone, in Quaderni giustizia, 1983, fasc. 27, 17. |
