Il servizio di mensa nel comparto della sanità: quali diritti per i lavoratori?

Massima

Con riguardo ai rapporti di lavoro regolati dal CCNL della Sanità pubblica del 2001 l’istituzione del servizio mensa non costituisce un obbligo ma una mera facoltà per l’Azienda Ospedaliera che, tuttavia, è sempre tenuta a far riposare il proprio personale impegnato per oltre sei ore. Qualora il servizio mensa sia stato istituito, invece, la fruizione della stessa è un diritto che va riconosciuto a tutti i lavoratori che seguono un particolare orario.           

Il caso

Con ricorso depositato avanti al Tribunale di Roma alcuni lavoratori, dipendenti di un’Azienda ospedaliera, deducevano di avere fornito la prestazione tipica su turni, svolgendo in media un turno notturno ogni cinque giorni. Secondo i ricorrenti, l’articolazione dell’orario di lavoro era tale da non consentire agli stessi di fruire del servizio mensa in occasione dei turni notturni. Discendeva da qui la richiesta di condanna del datore di lavoro alla liquidazione monetaria dei buoni pasto, in correlazione ai periodi in cui l’uso del servizio mensa era stato di fatto impossibile.

La questione

Il Tribunale di Roma era dunque chiamato a esaminare i principi regolatori del servizio mensa, onde stabilire se e a quali condizioni i lavoratori del comparto sanità abbiano diritto a fruire di tale istituto oppure di servizi sostitutivi. Un altro tema di indagine era costituito dall’articolazione dell’orario lavorativo, con particolare attenzione alla predisposizione dei turni e delle pause, dal momento che le richieste dei ricorrenti non riguardavano il complessivo sviluppo del rapporto di lavoro ma si riferivano alle turnazioni notturne, considerate come tali da confliggere con il regolare utilizzo della mensa.

Le soluzioni giuridiche

La sentenza in commento affronta le problematiche sopra enucleate partendo dalla ricognizione delle norme della contrattualistica collettiva che regolano la fattispecie. Viene in rilievo soprattutto l’art. 29 del CCNL della sanità pubblica del 2001, che fissa i più importanti principi in materia. In primo luogo, l’istituzione del servizio mensa viene definito nei termini di una possibilità per l’Azienda (come rivela l’inciso “possono istituire mense di servizio”), in relazione all’assetto organizzativo delle stesse e alle risorse disponibili. Tuttavia la stessa norma aggiunge che, qualora il servizio non sia implementato, l’Azienda deve garantire l’esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive.

L’art. 29 è rilevante anche perché, nel suo secondo paragrafo, afferma che il diritto alla mensa viene riconosciuto a tutti i dipendenti (anche in posizione di comando), nei giorni di effettiva presenza al lavoro e in relazione alla particolare articolazione dell’orario.

È ancora interessante, specie ai fini della fattispecie all’esame del Tribunale di Roma, il terzo comma, a mente del quale il pasto va consumato al di fuori dell’orario di lavoro, impiegando un tempo non superiore a trenta minuti.

Visto il riferimento contenuto nel comma secondo della norma collettiva, l’attenzione del Giudice del lavoro si appunta anche sull’art. 8 d.lgs. 8 aprile 2003, n. 66, con cui si è data attuazione nel nostro ordinamento alla direttiva 2000/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 2000, concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro. Tale disposizione statuisce che qualora l’orario di lavoro giornaliero ecceda il limite di sei ore il lavoratore deve beneficiare di un intervallo per pausa, onde recuperare le energie psicofisiche o attenuare l’onerosità di mansioni ripetitive e monotone o eventualmente consumare il pasto; la durata e le modalità di godimento del periodo di riposo devono essere stabilite dai contratti collettivi.

La decisione allo studio giunge quindi a concludere che sull’azienda grava l’obbligo di consentire ai propri dipendenti di riposare, se essi sono impiegati su turni giornalieri più lunghi di sei ore; non esiste invece alcun obbligo a proposito del servizio di mensa, la cui istituzione costituisce una mera facoltà per l’impresa. Ciò nondimeno, qualora si sia deciso di implementare detto servizio, i lavoratori avranno diritto di usufruire della mensa, specie laddove osservino un determinato orario. Nel caso di specie, i dipendenti dell’Azienda sanitaria potevano dirsi titolari del diritto in parola, dal momento che il servizio mensa era stato istituito e i medesimi erano impiegati, nel turno notturno oggetto delle rivendicazioni, dalle ore 20.00 alle ore 7.00 (o per meglio dire dalle ore 19.45 alle ore 7.15, tenendo conto del tempo previsto per vestizione e svestizione a inizio e a fine turno).

Nella parte finale della motivazione, la sentenza si concentra sulle particolari modalità di fruizione della mensa presso l’Azienda sanitaria. Emergeva infatti, dalla documentazione prodotta e dalle testimonianze assunte, che per il pasto serale il datore di lavoro metteva a disposizione dei dipendenti un “cestino”, il che, secondo il Tribunale di Roma, ben poteva rappresentare una modalità sostitutiva di esercizio del servizio mensa nell’accezione di cui all’art. 29 del CCNL del comparto sanità pubblica. Ancora, le prove assunte indicavano che il cestino di cui si discute doveva essere prenotato dai lavoratori e successivamente ritirato ad opera degli stessi presso il locale dispensa. Il ritiro doveva avvenire, secondo disposizioni datoriali, nella fascia oraria tra le 18.15 e le 19.45; tuttavia, dalle dichiarazioni rese dai testimoni si apprendeva che, di fatto, era possibile prelevare il cestino anche dopo, sino alle ore 20.50.

Sulla base della suddetta ricostruzione, il Tribunale si confronta con la doglianza dei ricorrenti, secondo cui il cestino avrebbe dovuto essere prelevato prima dell’orario di lavoro, stante la necessità di presentarsi pronti per la vestizione proprio alle ore 19.45.

Il Giudice del lavoro non condivide tale rilievo, ritenendo possibile – facendo ricorso a buona fede e diligenza – eseguire tanto il ritiro del cestino quanto la vestizione nel lasso di tempo tra le 19.45 e le 20.00. La sentenza evidenzia poi che, dovendosi collocare la consumazione del pasto al di fuori dell’orario di lavoro, ai sensi dell’art. 29 del CCNL, il personale ben potrebbe prelevare il cestino alle ore 19.40 e poi recarsi alla vestizione, o anche ritirarlo prima delle 19.40 e consumarlo prima di procedere con la vestizione. Infine, la circostanza che fosse invalsa la prassi di permettere il ritiro del cestino anche dopo le 19.45 e sino alle ore 20.50 conduce il Tribunale ad escludere che la problematica lamentata dai ricorrenti fosse fondata.

Sulla scorta di quanto precede, e rilevato vieppiù che non era stata provata l’esistenza di lamentele dei dipendenti in turno notturno in ordine al prelievo del cestino, il Giudice del lavoro perviene a rigettare il ricorso.

Osservazioni

La sentenza in commento si segnala per aver affrontato un tema divenuto ormai “classico” quale la latitudine del diritto alla mensa dei lavoratori impegnati nel comparto della sanità pubblica. Nonostante la norma della contrattualistica collettiva che regola la fattispecie sia risalente, il diritto in questione continua ad originare un contenzioso piuttosto consistente; la decisione del Tribunale di Roma, peraltro, sceglie di dare continuità ad un orientamento giurisprudenziale piuttosto consolidato, secondo cui l’istituzione del servizio mensa rappresenta una mera facoltà per il datore di lavoro.

Le motivazioni della pronunzia in esame sono invero piuttosto stringate ma in esse, come si diceva, può cogliersi l’adesione ad approdi interpretativi già stabilizzati. L’esegesi fatta propria anche dal Giudice del lavoro del Tribunale di Roma si impernia sulla lettera dell’art. 29 del CCNL del 20 settembre 2001 per il personale del comparto della sanità. La previsione del potere in capo alle aziende, “in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili”, di “istituire mense di servizio o, in alternativa, [di] garantire l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive” non comporta l’emersione di un corrispondente diritto dei dipendenti quanto all'istituzione del servizio, oppure alle modalità sostitutive. In tal senso si è espressa più volte la Corte di Cassazione, con le sentenze: Cass. 2 ottobre 2012, n. 16736, e Cass. 8 novembre 2013, n. 25192.

È interessante aggiungere che l’art. 29 sopra citato ha introdotto un rilevante mutamento del quadro normativo di riferimento, affermando esplicitamente il superamento (o, rectius, la disapplicazione) di disposizioni quali gli artt. 33 d.P.R. n. 270/1987, e 68, comma 2, del d.P.R. n. 384/1990 che, invece, affermavano la sussistenza del diritto alla mensa dei lavoratori. Come è stato acutamente notato da altre sentenze di merito (ci si riferisce a App. Bari, sez. lav., 2 marzo 2025, n. 203), le norme oggetto di disapplicazione attribuivano ai prestatori di lavoro un vero e proprio diritto soggettivo alla mensa, la cui mancata attuazione in concreto esponeva l'amministrazione al risarcimento. L’accantonamento di quelle disposizioni e l’impiego, nella norma collettiva, del termine “possono” riferito alle Aziende sono rivelatori della scelta di lasciare alla parte datoriale un ampio margine discrezionale. Quindi, non viene costituito alcun diritto a favore dei dipendenti, né quanto all'istituzione del servizio, né in relazione alle modalità sostitutive, essendo rimessa la relativa determinazione alle aziende, compatibilmente con le risorse disponibili: tale conclusione è fatta propria, tra le altre, dalla sentenza della Corte di Cassazione 1 settembre 2023, n. 25622.

Le modifiche introdotte con il CCNL del 2001 hanno comportato un indubbio depauperamento per lo status dei prestatori di lavoro, che sono stati privati di un diritto precedentemente riconosciuto. L’arretramento delle tutele è da porsi in diretta correlazione con la cresciuta attenzione dell’Amministrazione verso la sostenibilità e l’equilibrio delle finanze pubbliche: l’ancoraggio anche alle “risorse disponibili” in capo alle Aziende della possibilità delle predette di istituire la mensa appare rivelatorio in tal senso. In questo quadro, non è possibile ipotizzare che il Giudice del lavoro abbia la possibilità di intrepretare la disposizione collettiva in una direzione più favorevole al lavoratore, perché ciò si tradurrebbe in una indebita intromissione nella sfera gestoria della P.A. A questo proposito sono illuminanti le riflessioni della già citata decisione di App. Bari, sez. lav., 2 marzo 2025, n. 203, ove si legge che “il sindacato da parte del giudice, adito dai dipendenti di un'azienda sanitaria locale che non avesse istituito il servizio mensa né avesse previsto i buoni pasto, dovrebbe estendersi ad aspetti di macrogestione e di impiego delle risorse economiche pubbliche, cioè a profili immanenti al modo di essere del SSN, sottratti per definizione al controllo giudiziario, siccome riservati alla potestà organizzativa”. La stessa pronunzia rileva come  l'esigenza del rispetto dei vincoli di bilancio e la necessità della copertura finanziaria siano affermate anche dal T.U. sul pubblico impiego (d.lgs. n. 165/2001) che con numerose disposizioni prevede che la contrattazione nazionale fissi gli ambiti di operatività della contrattazione integrativa, stabilendo in particolare che la fissazione delle risorse finanziarie disponibili per la contrattazione integrativa competa al livello nazionale. La rigidità dei vincoli nazionali resta confermata, in particolare, dall’art. 40, comma 3 quinquies, del Testo Unico, che sancisce l'inderogabilità, anche in melius, del contratto collettivo nazionale da parte del contratto integrativo dovuta a ragioni di ordine pubblico inerenti al corretto uso delle risorse della parte pubblica nel suo complesso.

Il quadro appena descritto si modifica, tuttavia, quando il servizio mensa sia stato in concreto implementato. Qualora l’assetto organizzativo e le risorse disponibili abbiano permesso all’Azienda di istituire e mantenere attivo il servizio, lo stesso deve essere fruibile da tutti i dipendenti. La sentenza del Tribunale di Roma ha deciso proprio su un caso simile, in cui la mensa (o, per meglio dire, una modalità sostitutiva della stessa, costituita dalla predisposizione di un “cestino” per i pasti) era stata attivata. Quando si presentano tali circostanze, è necessario verificare se l’organizzazione del lavoro sia tale da permettere ai lavoratori di godere della mensa o delle modalità sostitutive.

Anche in questa parte le argomentazioni della sentenza in commento paiono ripercorrere approdi interpretativi già sperimentati. In tal senso si possono richiamare le decisioni di Trib. Cuneo, sez. lav., 28 marzo 2023, n. 140, e App. Torino, sez. lav., 16 febbraio 2023, n. 684. Per quanto tali pronunzie non siano intervenute a decidere controversie regolate dal CCNL del comparto sanità, esse presentano significative assonanze con la decisione del Tribunale di Roma. Quelle decisioni si fondavano sul rilievo per cui ai prestatori di lavoro era di fatto impedito l’uso della mensa. L’orario e l’organizzazione del lavoro erano tali da rendere impossibile l’accesso ai locali mensa. In particolare, la durata dei turni e la necessità di timbrare l’uscita dal lavoro e di cambiarsi d’abito finivano per precludere ai dipendenti la possibilità di presentarsi in mensa in tempo utile per il servizio dei pasti. Inoltre, emergeva come non fosse possibile, per gli stessi lavoratori, usufruire della prenotazione del pasto, dato che le disposizioni aziendali prescrivevano che il pasto dovesse essere interrotto per rispondere ad eventuali chiamate o urgenze, sì che non era riconosciuta una vera e propria pausa pranzo. Dalla concreta impossibilità di fruizione del servizio per ragioni attinenti alla organizzazione dell'orario di lavoro o alla dislocazione dell'attività lavorativa e di quella del servizio mensa, ne discendeva la concretizzazione di un inadempimento del datore di lavoro, con il conseguente diritto dei lavoratori a vedersi riconosciuta la corresponsione di una somma pari al valore del c.d. buono pasto.          

La sentenza del Tribunale di Roma applica lo stesso ragionamento, pervenendo al rigetto delle domande dei lavoratori unicamente per la differenza della situazione di fatto alla base della vertenza. Differentemente da quanto accaduto nei casi decisi dalle pronunzie richiamate più sopra, infatti, non era stata dimostrata l’assoluta impossibilità per i dipendenti di prelevare il “cestino” della mensa. Pertanto, il godimento del servizio mensa doveva ritenersi garantito e nessun risarcimento per equivalente, sotto forma di liquidazione monetaria dei buoni pasto, poteva essere riconosciuto.  

Infine, merita qualche riflessione il richiamo operato dalla decisione in commento all’art. 8 d.lgs. n. 66/2003. Ben è vero che la sentenza si riporta a tale disposizione solamente nella prima parte delle motivazioni, nella quale viene tratteggiato il quadro normativo entro cui va collocato il servizio di mensa. Pare però che questo accenno, seppure sfuggente, possa costituire l’indizio del superamento di un’esegesi fatta propria dallo stesso Tribunale di Roma, che in altre occasioni (v. la sentenza 9 ottobre 2024) aveva affermato che il diritto al buono pasto non può essere fondato sull’art. 8 citato, in quanto tale disposizione regola il diverso istituto del diritto alla pausa.

In passato la Corte di Cassazione aveva accreditato un collegamento tra la consumazione del pasto e la pausa dal lavoro, nel senso che la prima doveva ritenersi collocata all’interno della seconda (Cass., sez. lav., 31 luglio 2024, n. 21440). Anche a proposito del buono pasto si erano rilevati riscontri con la disciplina UE dell'organizzazione dell'orario di lavoro collegata alla promozione del miglioramento dell'ambiente di lavoro, a cui proprio il d.lgs. del 2003 ha dato attuazione: l’erogazione del buono pasto, infatti, dipende dalla sussistenza di un nesso con l’articolazione oraria della prestazione lavorativa, che a sua volta viene determinata tenendo conto dei principi di cui all’art. 8 d.lgs. da ultimo richiamato (Cass., sez. lav., 28 novembre 2019, n. 31137). Ecco, dunque, che il richiamo al ridetto Decreto operato dalla sentenza del Tribunale di Roma sembra rivelare una rinnovata adesione alle riflessioni dei Giudici di legittimità.