La rilevanza antisindacale della condotta datoriale per l’ipotesi di dumping contrattuale negli appalti privati

Massima

La violazione dell’art. 1-bis d.lgs. n. 276/2003, in termini di applicazione di un contratto collettivo inadeguato, sotto il profilo del trattamento economico e normativo, rispetto a quello previsto dal contratto collettivo territoriale e nazionale, stipulato dalle associazioni sindacali «comparativamente più rappresentative sul piano nazionale», configura e integra gli estremi del comportamento antisindacale, ovvero del comportamento diretto «ad impedire o limitare l'esercizio della libertà e dell'attività sindacale» (art. 28 l. n. 300/1970)

Il caso

La fattispecie oggetto della presente trattazione di commento trae origine dal ricorso presentato dalla FILCAMS CGIL avverso la condotta antisindacale datoriale, consistente nella indisponibilità a riconoscere, ai lavoratori impiegati negli appalti, il trattamento economico e normativo della contrattazione collettiva comparativamente più rappresentativa sottoscritta dalla organizzazione sindacale ricorrente, imponendo anche ai lavoratori iscritti alla CGIL i trattamenti complessivamente deteriori del CCNL sottoscritto dalla UGL e del contratto di prossimità stipulato in azienda, privo del prescritto requisito di rappresentatività ai fini della normativa antidumping.

L’organizzazione sindacale in menzione ha censurato, invero, la lesione del ruolo e dell’attività del sindacato ritenuto comparativamente più rappresentativo, al quale il legislatore aveva riconosciuto una funzione di contrasto al dumping del mercato del lavoro nel settore, in forza della previsione dell’art. 29, comma 1-bis, d. lgs. n. 276/03, applicabile ratione temporis alla fattispecie.

Nello specifico, il sindacato ricorrente ha sottolineato come la datrice di lavoro, senza confrontarsi con l’organizzazione ricorrente, dopo la condanna subita in altro giudizio per l’unilaterale applicazione di un CCNL e di un accordo di prossimità sottoscritti con la UGL, avesse applicato ai soli lavoratori iscritti alla FILCAMS CGIL una riduzione retributiva, imponendo le condizioni normative e retributive di un CCNL persino non più rinnovato, i cui valori erano stati dichiarati contrari all’art. 36 Cost. ed oggetto di disdetta ad opera della stessa organizzazione sindacale firmataria (UILTUCS UIL).

Secondo la ricorrente, infatti, l’applicazione, ai lavoratori iscritti alla propria organizzazione ed impiegati negli appalti, di un CCNL scaduto e disdettato, i cui valori retributivi e i trattamenti normativi erano complessivamente inferiori a quelli del CCNL leader sottoscritto dalla associazione ricorrente, ledeva l’immagine e il ruolo del sindacato ricorrente, la cui funzione di garanzia avverso pratiche di dumping nel mercato del lavoro, attribuita dalla legge, veniva oggettivamente negata e svilita.

Per tale ragione, secondo la FILCAMS CGIL la scelta ritorsiva e, comunque, l’applicazione di parametri retributivi di un contratto inadeguato generava una condotta oggettivamente antisindacale, in quanto minava e neutralizzava in radice l’attività normativa e regolatoria del settore istituzionalmente demandata al sindacato comparativamente più rappresentativo, in funzione di garanzia delle condizioni minimali di impiego nel mercato del lavoro.

Concludeva, dunque, l’organizzazione ricorrente, invocando l’accertamento e la declaratoria giudiziale della natura antisindacale della condotta datoriale, consistente, in dettaglio, a) nella omessa comunicazione dei flussi informativi previsti dal contratto collettivo sottoscritto dalla organizzazione sindacale ricorrente, comparativamente più rappresentative in favore di detta organizzazione ai fini della consultazione di cui al d.lgs. 25/07; b) nel mancato rispetto dei termini e delle informazioni previste dall’art. 47 della legge 428/90 in occasione della cessione del ramo di azienda; c) nell’applicazione unilaterale, in assenza di confronto con la Filcams CGIL, ai dipendenti impiegati negli appalti e comunque a quelli iscritti alla organizzazione ricorrente del CCNL SAFI, definitivamente disdettato dalla Uiltucs Uil e/o del CCNL Agenzie Sicurezza AISS UGL, che prevedono un trattamento economico e normativo complessivamente inferiore a quello del CCNL Vigilanza e Servizi Sicurezza sottoscritto dalla organizzazione sindacale comparativamente più rappresentativa; d) nell’applicazione ai lavoratori impiegati negli appalti e comunque agli iscritti alla Filcams CGIL di parametri retributivi e normativi complessivamente inferiori a quelli stabiliti dal CCNL Vigilanza e Servizi Sicurezza stipulato dalla Filcams CGIL unitamente alla Uiltucs Uil e alla Fisasact Cisl con le organizzazioni datoriali, enti comparativamente più rappresentativi; e) il mancato pagamento delle quote delle deleghe sindacali dei lavoratori della Filcams CGIL impiegati negli appalti di Milano.

Su tali presupposti, la ricorrente chiedeva al Giudice di ordinare a parte datoriale: a) di assicurare il rispetto dei flussi informativi e della conseguente consultazione preventiva di cui al d. lgs 25/07 in presenza di decisioni aziendali, condizioni e/o modifiche organizzative di interesse per i lavoratori imponendo di fornire le prescritte informazioni al fine di consentire la fase di confronto alla Filcams CGIL; b) di fornire le prescritte informative e comunicazioni nel rispetto dell’articolo 47 legge 428/90 in presenza di cessioni/affitti di azienda o di rami; c) di astenersi dall’applicare ai lavoratori impiegati negli appalti e in ogni caso ai lavoratori della Filcams CGIL i trattamenti economico - normativi del CCNL SAFI e del CCNL Agenzie di Sicurezza AISS UGL e del contratto di prossimità in quanto lesivi della funzione di contrasto del dumping contrattuale perché complessivamente inferiori alle condizioni assicurate dal CCNL Vigilanza e Servizi Sicurezza sottoscritto dalla organizzazione sindacale comparativamente più rappresentativa Filcams CGIL unitamente a Fisascat Cisl e Uiltucs Uil e con le associazioni datoriali dotate di pari rappresentatività; d) di applicare a tutti i lavoratori impiegati negli appalti e comunque ai lavoratori iscritti alla Filcams CGIL, parametri retributivi e normativi complessivamente non inferiori a quelli stabiliti dal CCNL Vigilanza e Servizi Sicurezza sottoscritto dalla Filcams CGIL, dalla Fisascat Cisl e dalla Uiltucs Uil con le associazioni datoriali aderenti a Confcommercio, Confindustria e Legacoop, quali organizzazioni e associazioni comparativamente più rappresentative; e) di pagare all’organizzazione sindacale ricorrente le quote delle deleghe sindacali dei lavoratori impiegati; f) di pubblicare sulla propria pagina web formato mezza pagina e sulla bacheca aziendale l’emanando provvedimento per almeno 30 giorni nonché su almeno tre quotidiani di tiratura nazionale che si indicano in “Il Fatto Quotidiano”, “La Repubblica”, “Il Corriere della Sera” con formato 276x 186 mm; g) di comunicare, in ogni caso, l’emanando provvedimento direttamente a tutto il personale ceduto e comunque impiegato negli appalti; h) con adozione di ogni altro provvedimento idoneo a eliminare gli effetti delle condotte antisindacali dedotte e con condanna della datrice di lavoro al pagamento di una astreinte ex art. 614 bis c.p.c. in favore delle organizzazioni sindacali ricorrenti per ogni giorno di ritardo nell’esecuzione dell’emanando provvedimento nella misura di € 500,00 da determinarsi in via equitativa o altra maggiore o minore di giustizia.

Nel costituirsi in giudizio parte datoriale contestava le avverse ricostruzioni, deduzioni e conclusioni, evidenziando, in primo luogo, come l’assetto contrattuale in essere in azienda contemplasse l’applicazione, quanto ai lavoratori iscritti alla FILCAMS CGIL, del Contratto Collettivo SAFI e, quanto ai restanti dipendenti, del CCNL Agenzie Sicurezza AISS UGL, integrato dall’accordo di prossimità.

In particolare, la Società evidenziava come, con riferimento ai lavoratori iscritti ai Sindacati FILCAMS – CGIL, l’applicazione del CCNL SAFI derivasse dal provvedimento del Tribunale di Genova, che aveva disposto la disapplicazione, limitatamente a tali lavoratori, della disciplina contrattuale di cui al CCNL UGL con accordo di prossimità, senza pronunciarsi in ordine alla contrattazione da applicare, rimettendo di fatto il tema alla consultazione e al confronto disposti, all’esito dei quali la società aveva ritenuto di applicare la previgente normativa contrattuale.

Secondo la resistente, pertanto, tale determinazione doveva ritenersi legittima, in quanto espressione di libertà d’iniziativa economica, sancita dall’art. 41 Cost., di autonomia negoziale, garantita dagli artt. 1321e 1322 c.c., e di pluralismo sindacale ai sensi dell’art. 39 Cost, evidenziando, peraltro, come dal confronto tra il trattamento retributivo applicato e il trattamento previsto dal CCNL di categoria sottoscritto da CGIL, CISL e UIL era emerso che le complessive condizioni economiche aziendali fossero superiori a quelle garantite dal CCNL per il livello di inquadramento analogo.

In merito, invece, all’omessa comunicazione dei flussi informativi ai fini della consultazione di cui al d.lgs. 25/07, la datrice sosteneva la piena correttezza del proprio operato, anche in relazione al rispetto dei termini e delle informazioni previste dall’art. 47 della legge 428/90 in occasione della cessione del ramo di azienda, avendo la società trasmesso idonea comunicazione a mezzo PEC a tutte le sigle interessate, producendo, sotto altro profilo ed a confutazione della censura di omesso pagamento delle quote sindacale, la copia dei bonifici in tal senso effettuati.

Per tali ragioni, parte datoriale invocava l’accertamento e la declaratoria giudiziale di insussistenza della condotta antisindacale contestata con integrale rigetto del ricorso in quanto infondato in fatto e in diritto e non provato, ovvero, in subordine, con rigetto delle richieste di pubblicazione e/o comunicazione e/o di applicazione di sanzione pecuniaria e con eventuale riduzione all’importo massimo di cui all’art. 650 c.p.

La questione

La questione sottesa alla pronuncia in esame involge la tematica della rilevanza del fenomeno del c.d. dumping contrattuale, alla luce delle novità afferenti al disposto dell’art. 29, comma 1-bis, d.lgs. n. 276/2003, introdotto dal d.l. n. 19/2024, in termini di configurabilità della condotta antisindacale datoriale, ex art. 28 l. n. 300/1970, per l’ipotesi di applicazione di un contratto collettivo inadeguato, sotto il profilo del trattamento economico e normativo, rispetto a quello previsto dal contratto collettivo territoriale e nazionale, stipulato dalle associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.

Le soluzioni giuridiche

Il Giudice di prime cure, nel dirimere la vicenda posta al suo vaglio, prende le mosse dalla disamina dell’iniziale verifica dell’assunto per cui la violazione dell’art. 1-bis d.lgs. n. 276/2003, in termini di applicazione di un contratto collettivo inadeguato, sotto il profilo del trattamento economico e normativo, rispetto a quello previsto dal contratto collettivo territoriale e nazionale, stipulato dalle associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, configuri e integri gli estremi del comportamento antisindacale, siccome diretto ad impedire o limitare l'esercizio della libertà e dell'attività sindacale, in ossequio al disposto dell’art. 28 l. n. 300/1970.

Nel caso di specie, invero, la domanda di parte ricorrente non appare limitata alla verifica del CCNL SAFI (che si assume configurare un trattamento complessivamente deteriore rispetto al c.d. contratto paradigma e che è risultato applicato, da parte datoriale, ai soli iscritti della sigla sindacale ricorrente, a seguito del provvedimento del Tribunale di Genova, investito di un precedente ricorso ai sensi dell’art. 28 l. n. 300/1970), ma risulta, invece, estesa alla valutazione comparativa anche del trattamento complessivamente goduto dagli altri dipendenti, non iscritti alla FILCAMS CGIL, ai quali è stato applicato il CCNL Agenzia di Sicurezza UGL, integrato dal contratto di prossimità del 4/8/2023 e, successivamente, del CCNL AISS/UGL 2025-2027.

In tal senso, dunque, la cognizione del giudicante, considerando la funzione di vigilanza e garanzia da riconoscersi all’associazione dalla comparata maggiore rappresentatività, in ordine all’applicazione dell’art. 29 comma 1-bis, e alla correlata lesione di tali prerogative, all’atto della violazione di tale norma, non può che estendersi alla valutazione dell’intera domanda proposta, avente ad oggetto il trattamento riconosciuto da ambedue i contratti applicati presso le aziende resistenti.

Appare, a tal riguardo, evidente, invero, la scelta del legislatore sia pacificamente quella di consentire l’operazione di comparazione dei trattamenti economici e normativi, ponendo a confronto il contratto applicato in azienda - in questo caso, i contratti applicati in azienda - e il solo contratto collettivo, stipulato su base nazionale o territoriale, che assurge a contratto di riferimento.

In tale ottica, rileva il Tribunale adito, infondate appaiono le censure mosse dalle resistenti, che affermano che tale approccio metodologico violerebbe il principio costituzionale di libertà sindacale e contrattuale, in quanto sarebbe sufficiente la condizione che il contratto preso quale riferimento per la comparazione risulti stipulato da un’associazione «comparativamente più rappresentativa» e sia «applicato nel settore e per la zona strettamente connessi con l'attività oggetto dell'appalto e del subappalto».

Come noto, «la nozione di «sindacato comparativamente più rappresentativo» è utilizzata dal legislatore, in luogo di quella di «sindacato maggiormente rappresentativo», al fine di selezionare le organizzazioni sindacali (c.d. selezione dei soggetti) o i contratti collettivi (c.d. selezione degli atti), mediante un elemento di confronto imperniato sulla effettiva capacità di rappresentanza di ciascuna di esse, il che comporta la possibilità che nonostante più organizzazioni sindacali possano essere considerate maggiormente rappresentative, tuttavia, solo una è quella comparativamente più rappresentativa di tutte le altre.

Ed, in tal senso, appare innegabile la ricorrenza della caratteristica di comparata maggiore rappresentatività in capo alla FILCAMS CGIL, circostanza per altro mai realmente contestata dalla difesa delle resistenti.

A sostegno di tale assunto, invero, il Giudice di prime cure pone il dato per cui la FILCAMS è un’associazione sindacale aderente alla CGIL, che associa oltre 5.500.000 tesserati ed opera su tutto il territorio nazionale, essendo firmataria di 24 contratti nazionali c.d. leader del settore e in particolare della vigilanza privata e dei servizi sicurezza. Per contro, la UGL è un’associazione che a livello nazionale conta 150.000 iscritti, pari al 20% del numero complessivo degli iscritti della FILCAMS CGIL, con un numero di sedi inferiore e ha stipulato contratti collettivi in misura minore, non considerati alla stregua di contrattazione leader, con un indice di rappresentatività certamente inferiore alla ricorrente.

Il contratto collettivo Agenzie di Sicurezza Sussidiaria e degli istituti investigativi e di sicurezza sottoscritto da UGL Sicurezza Civile, infatti, ha una diffusione inferiore tra lavoratori e imprese in quanto applicato, secondo i dati del CNEL, mentre non vi è dubbio che il CCNL Vigilanza Privata e Servizi di Sicurezza sottoscritto dalla sigla ricorrente possa assurgere a contratto c.d. paradigma, agli effetti del procedimento di comparazione di cui al co. 1-bis art. 29 d.lgs. n. 276/2003 rispondendo ai requisiti della provenienza da associazione sindacale dei lavoratori comparativamente più rappresentativa, della diffusione nazionale, dell’applicazione al settore e alle zone connesse alle attività oggetto degli appalti e subappalti gestiti dalle convenute.

Ebbene, l’espletata CTU ha evidenziato come, relativamente agli anni di indagine (2024/2025), il CCNL SAFI derogato ed il CCNL AISS-UGL non garantivano né l’equivalenza economica, né quella normativa e, per l’anno 2025, cessato il CCNL SAFI derogato, il CCNL AISSUGL non garantisce né l’equivalenza economica, né quella normativa.

Ritiene, infatti, il Tribunale come, tra i vari criteri di comparazione per la dichiarazione di equivalenza o non equivalenza tra i trattamenti economici e normativi, appare preferibile utilizzare, sia pure in via analogica, il criterio normativizzato in seno all’art. 73 del Codice degli Appalti Pubblici per effetto del d.lgs. n. 209/2024, che all’art. 4 prevede come la valutazione di equivalenza del diverso CCNL indicato dall’operatore debba essere eseguita considerando le tutele economiche e normative.

Ed in tal senso, può ritenersi sussistente l'equivalenza delle tutele quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua risulti pari, e quando gli scostamenti rispetto ai parametri relativi alle tutele normative siano marginali.

Sulla base di tali considerazioni, appare allora evidente come, applicando i richiamati parametri di comparazione, tra i contratti collettivi esaminati in giudizio non possa dirsi sussistente l’equivalenza economica e normativa nel periodo intercorrente tra la proposizione del ricorso introduttivo del presente giudizio e l’attualità.

Per tale ragione, il Giudice di prime cure riconosce la natura antisindacale della condotta datoriale, consistente nell’applicazione, dalla data della proposizione del ricorso all’attualità, di trattamenti economici e normativi complessivamente inferiori a quelli stabiliti dal CCNL Vigilanza e Servizi Sicurezza stipulato dalla FILCAMS CGIL, UILTUCS UIL, FISASCAT CGIL, quale CCNL stipulato dalle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative.

Diversamente, risultano infondate le ulteriori censure di antisindacalità della condotta delle parti resistenti, lamentate dall’odierna ricorrente, siccome smentite dalle produzioni documentali eseguite dalle convenute, le quali hanno evidenziato l’intervenuto pagamento delle quote sindacali e la comunicazione ai sensi dell’art. 47 l. n. 428/1990 resa dall’azienda.

Sul punto, rileva inoltre, il Giudicante come non possa configurarsi, nel caso di specie, la lamentata violazione dell’art. 4 l. n. 25/2007, trattandosi di norma di procedimentalizzazione dei poteri imprenditoriali, che prescrive un tempestivo flusso informativo in favore delle rappresentanze sindacali, in occasioni di rilevanti decisioni aziendali, destinate ad avere impatto sui lavoratori per favorire consultazione e trattativa.

Secondo il Tribunale tale disposizione non sancisce un precetto di diretta applicazione nei confronti dei datori di lavoro, avuto riguardo alle espressioni letterali utilizzate nella norma e, in particolare, alla formulazione del comma 1, introducendo viceversa obblighi nei confronti delle parti collettive, tenute alla codificazione, in seno ai contratti collettivi, di doveri di tempestiva informazione e confronto tra le parti che, nel caso dei contratti in esame, risultano definiti in modo del tutto generico, rendendo dunque sufficiente la comunicazione fornita in data 20/5/2024, sia pure resa in ottemperanza ad altra norma.

Conclude, pertanto, il Giudice di prime cure sottolineando come, in considerazione della rilevata violazione dell’art. 29 comma 1-bis, d.lgs. n. 276/2003, avuto riguardo ai parametri prescelti per il giudizio di comparazione, consegue la necessità di adozione di un ordine alle società convenute di applicazione a tutti i lavoratori impiegati negli appalti di parametri retributivi e normativi complessivamente non inferiori a quelli stabiliti dal CCNL Vigilanza e Servizi Sicurezza sottoscritto dalla FILCAMS CGIL, FISASCAT CISL e UILTUCS UIL con le associazioni datoriali aderenti a Confcommercio, Confindustria e Legacoop, quali organizzazioni e associazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, con accoglimento della richiesta di emissione di astreinte ex art. 614-bis c.p.c. in favore delle organizzazioni sindacali ricorrenti per ogni giorno di ritardo nell’esecuzione del provvedimento, nella misura, ritenuta congrua, di € 100,00 die, quale mezzo di coercizione indiretta all’adempimento dell’ordine giudiziale.

Non viene accolta, viceversa, la richiesta di pubblicazione del provvedimento sulla pagina web della società formato mezza pagina e sulla bacheca aziendale del provvedimento per almeno 30 giorni nonché su almeno tre quotidiani di tiratura nazionale, ritenendosi l’ordine di cui al capo precedente sufficiente al fine di garantire la cessazione del comportamento antisindacale e la rimozione dei suoi effetti, ai sensi dell’art 28 l. n. 300/1970.

Osservazioni

La pronuncia consente alcune considerazioni in tema di dumping contrattuale e condotta antisindacale, alla luce dell’art. 29, comma 1-bis, d.lgs. 276/2003, introdotto dal d.l. 19/2024.

Il fenomeno del dumping contrattuale è particolarmente rilevante negli appalti privati, ove taluni datori applicano CCNL con trattamenti deteriori rispetto a quelli stipulati dalle parti sociali maggiormente rappresentative, con effetti sulla tutela dei lavoratori, sulla concorrenza e sull’equilibrio del mercato.

L’art. 29, comma 1-bis, d.lgs. 276/2003 stabilisce che ai lavoratori degli appalti e subappalti deve essere garantito un trattamento economico e normativo complessivamente non inferiore a quello del CCNL nazionale e territoriale stipulato dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative.

Secondo il Tribunale di Milano, tale norma ha una funzione di garanzia dell’adeguatezza del trattamento complessivo, non solo retributivo, e richiede una valutazione comparativa con il contratto collettivo paradigma.

Ne deriva una proiezione superindividuale della tutela: non solo l’interesse del singolo lavoratore, ma anche la posizione del sindacato comparativamente più rappresentativo, che assume un ruolo di presidio contro il dumping salariale e di regolazione del mercato del lavoro, con legittimazione ad agire ex art. 28 l. 300/1970.

La violazione dell’art. 29, comma 1-bis integra quindi non solo un pregiudizio individuale, ma una condotta antisindacale, in quanto incide sul ruolo istituzionale del sindacato quale garante di condizioni di lavoro eque.

L’art. 28 Statuto dei Lavoratori configura la condotta antisindacale come qualsiasi comportamento datoriale idoneo a impedire o limitare libertà e attività sindacale o il diritto di sciopero, anche tramite atti in sé leciti ma connotati da abuso del diritto.

In assenza di una definizione tipizzata, la nozione è stata interpretata in modo elastico, così da ricomprendere tutte le condotte idonee a limitare l’attività sindacale.

La sentenza valorizza la distinzione tra «sindacato comparativamente più rappresentativo» e «maggiormente rappresentativo», nonché i criteri di rappresentatività comparata (numero iscritti, diffusione territoriale, presenza in organismi istituzionali, numero di CCNL sottoscritti, riconoscimenti CNEL e ministeriali).

Infine, l’uso analogico dei criteri del Codice dei Contratti Pubblici (art. 4 e 73 d.lgs. 209/2024) per valutare l’equivalenza dei trattamenti economici e normativi rafforza la funzione della decisione come strumento di tutela dei lavoratori negli appalti e subappalti, dove la competizione sul minor costo tende a scaricarsi su salari, diritti e sicurezza