Riduzione del canone per immobile adibito ad un uso corrispondente alla funzione istituzionale di un diverso ente pubblico

Massima

La riduzione del canone di locazione prevista dall'art. 3 del d.l. n. 95/2012, convertito con modificazioni dalla l. n. 135/2012, non è applicabile laddove l'immobile venga acquisito dall'Ente pubblico contraente per far fronte alla funzione istituzionale di un diverso Ente, atteso che la norma non individua, quale presupposto della riduzione, la conclusione del contratto di locazione nell'espletamento di una pubblica funzione, bensì l'adibizione del suo oggetto ad un uso istituzionale dell'Amministrazione, così evocando una relazione diretta del conduttore con l'immobile locato, non configurabile ove quest'ultimo sia affidato a terzi, sebbene per fini di utilità sociale.

Il caso

La sentenza posta all’esame del giudice di ultima istanza registrava l’accoglimento dell’appello proposto da una Fondazione, con conseguente riforma della decisione di primo grado.

In particolare, la Corte territoriale ambrosiana aveva condannato la Città Metropolitana conduttrice al pagamento, in favore della Fondazione locatrice, di quanto a quest’ultima dovuto, a titolo di importi residui di canoni di locazione, in relazione, nella specie, alla concessione in godimento di un immobile destinato dalla Città Metropolitana ad un Liceo Artistico Statale affinché lo adibisse alla relativa attività scolastica.

A fondamento della decisione assunta, il giudice distrettuale meneghino aveva ritenuto illegittima la pretesa della Città Metropolitana di avvalersi della riduzione del canone di locazione prevista, dall’art. 3, commi 4 e 7, del d.l. n. 95/2012, convertito nella l. n. 135/2012 - così come modificato dall’art. 24, comma 4, lett. b), del d.l. n. 66/2014, convertito nella l. n. 89/2014 - al fine specifico del contenimento della spesa pubblica.

In particolare, la suddetta riduzione dei canoni di locazione doveva ritenersi limitata, secondo l’espressa dizione legislativa, ai soli contratti di locazione aventi a oggetto immobili destinati ad un uso istituzionale dell’Ente pubblico.

Ciò posto, essendo stato l’immobile de quo propriamente destinato all’uso scolastico - costituente, quindi, espressione di una funzione istituzionale specifica di un Ente diverso dalla Città Metropolitana - la riduzione del canone prevista dalla legge ai fini di contenimento della spesa pubblica doveva ritenersi inapplicabile.

La questione

Si trattava di verificare se fosse stata violata, nel caso di specie, la normativa c.d. spending review 2012, segnatamente laddove la Corte d’Appello aveva escluso l’applicazione della riduzione del canone di locazione ivi previsto, dovendo ritenersi - ad avviso della parte ricorrente - che l’adibizione dell’immobile oggetto di lite a sede del Liceo Artistico configurasse in concreto l’esercizio istituzionale di una funzione propria della Città Metropolitana, ossia l’espletamento dell’attività istituzionale consistente nella “fornitura” degli edifici per l’attività scolastica, come tale ricompresa nella generale funzione di “gestione dell’edilizia scolastica” individuata dalla legge quale attività istituzionale della medesima Città Metropolitana, con la conseguente piena integrazione dei presupposti per l’applicazione della riduzione del canone di locazione oggetto di lite in favore dell’Ente territoriale ricorrente.

Le soluzioni

I giudici di Piazza Cavour hanno ritenuto il ricorso infondato.

Richiamando l’orientamento già espresso in precedenza - sulla base di argomentazioni che vengono integralmente condivise e riproposte al fine di assicurarne continuità - si osserva che il riferimento operato dall’art. 3 della l. n. 135/2012 alla finalizzazione del contratto di locazione per l'uso istituzionale dell'Amministrazione evoca una relazione diretta dell'Ente conduttore con l'immobile locato, non configurabile ove quest'ultimo sia affidato a terzi, sebbene per fini di utilità sociale (Cass. civ., sez. III, 22/11/2023, n. 32428 v., in senso sostanzialmente conforme, Cass. civ., sez. V, 5 febbraio 2019, n. 3275; Cass. civ., sez. V, 20 maggio 2016, n. 10483; Cass. civ., sez. V, 16 ottobre 2006, n. 22157).

Nel caso di specie, se è vero che l’assunzione, da parte della Città Metropolitana, dell’obbligazione di pagamento dei canoni in favore del locatore (e, dunque, la conclusione del corrispondente contratto) aveva rappresentato effettivamente l’espressione concreta della funzione di “fornitura” degli immobili destinati all’attività scolastica - quale manifestazione della funzione di “gestione dell’edilizia scolastica”, così come configurata dalla legge come attribuzione propria della Città Metropolitana - è altresì vero che la legge, la quale aveva disposto il diritto alla riduzione dei canoni ai fini del contenimento della spesa pubblica, non ha individuato, quale presupposto della riduzione, la “conclusione” di contratti di locazione nell’espletamento di una pubblica funzione, bensì l’adibizione “dell’oggetto” del contratto di locazione concluso ad un uso corrispondente all’esercizio di una funzione istituzionale dell’Ente pubblico.

Infatti, si legge: «ai fini del contenimento della spesa pubblica, con riferimento ai contratti di locazione passiva aventi ad oggetto immobili a uso istituzionale stipulati dalle Amministrazioni centrali, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), i canoni di locazione sono ridotti a decorrere dal 1° luglio 2013 della misura del 15 per cento di quanto attualmente corrisposto».

In particolare, l’immobile oggetto del contratto in esame è stato concretamente adibito all’uso scolastico che, in quanto tale, non corrisponde affatto all’esercizio di una funzione istituzionale della Città Metropolitana, quanto, invece, all’esercizio di una funzione istituzionale di un diverso Ente pubblico.

Ciò posto - ad avviso degli ermellini - dalla natura eccezionale della norma, che ha disposto autoritativamente la riduzione dei canoni di locazione, aventi ad oggetto immobili destinati all’esercizio di una funzione istituzionale pubblica, in evidente deroga ai principi della libertà contrattuale, non può che derivare il riscontro della correttezza della decisione assunta dalla Corte d’Appello, impugnata in sede di legittimità.

Osservazioni

L’ordinanza in commento è condivisibile, destando un po’ di perplessità solo la motivazione in base alla quale i magistrati del Palazzaccio hanno giustificato l’integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio di legittimità, ossia, per un verso, sulla base dell’“esito difforme dei precedenti giudizi di merito” (laddove, in realtà, il ribaltamento costituisce vicenda assolutamente fisiologica nel giudizio civile), e, per altro verso, sulla base della “oggettiva complessità delle questioni interpretative trattate” (si trattava, in buona sostanza, di applicare il principio per cui sono precluse interpretazioni analogiche o estensive nei casi diversi da quelli espressamente previsti).

Vale la pena ricordare che, nell’àmbito del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella l. 7 agosto 2012, n. 135 - recante “Disposizioni urgenti per la recisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini” (in vigore dal 15 agosto 2012) - l’allora Governo Monti aveva inserito una rubrica particolare denominata “Razionalizzazione del patrimonio pubblico e riduzione dei costi per locazioni passive”, che aveva finito, però, per penalizzare fortemente i proprietari che avevano concesso in locazione i propri immobili per le esigenze locative-istituzionali della Pubblica Amministrazione.

In termini generali, la finalità della spending review - termine inglese che significa “revisione della spesa” - era stata ideata, previa analisi dei capitoli di spesa dei singoli Ministeri volta ad individuare i settori dove si poteva “sforbiciare” per risparmiare, mediante l’eliminazione di sprechi e inefficienze, liberando risorse da utilizzare per interventi di sviluppo e di crescita.

Palazzo Chigi aveva informato che le nuove disposizioni di revisione della spesa pubblica miravano a tre obiettivi, ossia: 1) iscrivere il funzionamento dell’apparato statale entro un quadro razionale di valutazione e programmazione; 2) ridurre la spesa che non incideva in alcun modo sulla quantità di servizi erogati dalle Pubbliche Amministrazioni a favore dei cittadini, ma mirava a migliorarne la qualità e l’efficienza; 3) puntare all’eliminazione degli eccessi di spesa, producendo una serie di benefici concreti per i cittadini.

In quest’ottica - per quel che ci interessa più da vicino - si era stabilito, all’art. 3 del citato decreto-legge, l’immediata non applicazione per un triennio, ossia nel periodo 2012-2104, dell’aggiornamento dei canoni di locazione in base agli indici Istat; in particolare, si era disposto che l’aggiornamento relativo alla variazione degli indici Istat, previsto dalla normativa vigente, non si applicasse al canone dovuto dalle Amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della Pubblica Amministrazione, come individuate dall’Istituto Nazionale di Statistica ai sensi dell’art. 1, comma 3, della l. 31 dicembre 2009, n. 196, nonché dalle Autorità indipendenti, ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), per l’utilizzo in locazione passiva di immobili per finalità istituzionali.

Inoltre, si era disposto che i medesimi canoni di locazione fossero ridotti, a decorrere dal 1° gennaio 2013, della misura del 15% di quanto attualmente corrisposto, precisando che tale riduzione del canone di locazione si inseriva automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell’art. 1339 c.c. - secondo cui «le clausole, i prezzi di beni o di servizi, imposti dalla legge, sono di diritto inseriti nel contratto, anche in sostituzione delle clausole difformi apposte dalle parti» - anche in deroga, quindi, alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti, salvo il diritto di recesso del locatore.

Tali previsioni avevano provocato aspre critiche da parte delle Associazioni di proprietari (piccoli o grandi che fossero), perché indubbiamente trattavasi di interventi finalizzati sì all’eliminazione degli sprechi ed alla razionalizzazione del patrimonio pubblico, ma fatti a spese dei soggetti che avevano locato i loro immobili alla Pubblica Amministrazione ai sensi degli artt. 27 ss. della l. n. 392/1978 (v., soprattutto, l’art. 42 della citata legge, mai abrogato, che regolava proprio questo particolare tipo di locazioni di immobili adibiti ad attività ricreative, assistenziali, culturali, scolastiche, che registravano lo Stato o altro Ente pubblico territoriale in qualità di conduttori, disponendo che anche queste locazioni erano sottoposte alle norme di cui art. 32 e 41 e a quelle di cui all’art. 27 ss. della citata legge).

Si contestava, segnatamente, il fatto che l’intervento legislativo era stato messo in atto ad esclusivo interesse di una delle parti di un contratto “privato” ed in danno solo dell’altra parte: in buona sostanza, lo Stato, in veste di conduttore e, quindi, di una delle parti del rapporto contrattuale, si “autoriduceva” d’imperio il canone di locazione, prevedendo non solo il mancato pagamento dell’Istat, ma addirittura una specifica riduzione (a far data dal 1° gennaio 2013) anche dei canoni di locazione degli immobili locati nella misura del 15%, prescrivendo, altresì, che tale norma si inserisse “imperativamente” ed automaticamente in tutti i contratti e, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione (15 agosto 2012), la riduzione si applicasse immediatamente ai contratti scaduti o rinnovati dopo tale data.

La disciplina de qua aveva sollevato anche dubbi di costituzionalità, in quanto ci si chiedeva se si rivelasse conforme al principio di eguaglianza ai sensi dell’art. 3 Cost. una norma che, a fronte di un effetto economico dello stesso tipo e, più in particolare, della depauperazione del conduttore - determinato, nell’ipotesi di mancato aggiornamento del canone, dalla perdita del valore reale del pagamento riscosso a titolo di canone locatizio, e, nell’ipotesi di riduzione del canone, dalla perdita del valore nominale del pagamento riscosso a titolo di canone di locazione - differenziava i rimedi concessi al locatore, consentendo, nell’un caso (riduzione del canone), la liberazione dal vinculum iuris, e nell’altro (esclusione dell’aggiornamento del canone) escludendolo.

Peraltro, si consentiva al locatore solo l’eventuale recesso, e non una ricontrattazione del canone su di una base di parità contrattuale, come è di recente avvenuto nel periodo di emergenza epidemiologica: si fa riferimento, in particolare, all'art. 6-novies del d.l. 22 marzo 2021, n. 41, convertito con modificazioni dalla l. 22 maggio 2021, n. 69 - integrato dall'art. 4-bis, comma 1, del d.l. 25 maggio 2021, n. 73, convertito, con modificazioni, dalla l. 23 luglio 2021, n. 106 - secondo cui le parti, nell’àmbito di un percorso condiviso per la ricontrattazione delle locazioni commerciali, sono chiamate (non più tenute) a collaborare in buona fede per rideterminare temporaneamente il canone di locazione per un periodo massimo di cinque mesi nel corso del 2021 nei casi in cui il conduttore non abbia avuto diritto di accedere, a partire dall'8 marzo 2020, ad alcuna delle misure di sostegno economico adottate dallo Stato per fronteggiare gli effetti delle restrizioni imposte dall'emergenza epidemiologica da Covid-19 oppure non abbia beneficiato di altri strumenti di supporto di carattere economico e finanziario concordati con il locatore anche in funzione della crisi economica connessa alla pandemia stessa.

Si tenga conto che, in pratica, si consentiva di fare allo Stato ciò che ai comuni cittadini una concorde giurisprudenza nega, ossia la c.d. autoriduzione del canone di locazione ad opera del conduttore (v., ex multis, Cass. civ., sez. III, 26 giugno 2012, n. 10639; Cass. civ., sez. III, 20 dicembre 2011, n. 27560; Cass. civ., sez. III, 9 luglio 2010, n. 16204).

Si consideri, infine, che, piuttosto che rassegnarsi alla percezione di un canone di locazione ridotto ex lege, i locatori potevano essere indotti ad esercitare il diritto di recesso attribuito e, successivamente, scegliere, come proprie controparti negoziali, esclusivamente soggetti parimenti privati, impedendo così ai soggetti pubblici di acquisire la disponibilità di immobili strumentali allo svolgimento della propria missione istituzionale mediante la via del consenso.

Riferimenti

Ferruti, Gli effetti della c.d. spending review 2 sugli immobili locati o utilizzati dalle pubbliche amministrazioni: prime osservazioni, in Appalti & contratti, 2012, fasc. 12, 24;

Tessaro, Parola d'ordine: controllo della spesa, anzi spending review, in Comuni d'Italia, 2012, fasc. 3, 3;

Fantini, Le novità della spending review, in Urbanistica e appalti, 2012, 1115;

Cumin, La spending review con specifico riguardo alla disciplina delle locazioni passive delle pubbliche amministrazioni, in www.lexitalia.it, 2012;

Biancardi, Il nuovo modello di determina a contrarre dopo i decreti spending review con particolare riferimento agli appalti di servizi e forniture, in Appalti & contratti, 2012, fasc. 11, 61;

Screpanti, Il decreto spending review (commento al d.l. 6 luglio 2012 n. 95, conv. in l., con modif., dall'art. 1, 1º comma, l. 7 agosto 2012 n. 135): la dismissione e la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, in Giornale dir. amm., 2012, 1193.