Sicurezza sul lavoro: la relazione ministeriale tra limiti del sistema e prospettive di riforma

Il mandato e i lavori della Commissione

Il decreto del Ministro della giustizia del 27 marzo 2024 ha istituito la «Commissione di studio per la prevenzione e la sicurezza sui luoghi di lavoro», incaricata di «analizzare l'attuale quadro normativo e giurisprudenziale, per verificarne limiti, criticità e prospettive per un ponderato intervento legislativo» in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro.

La Commissione di studio, si è insediata il 24 aprile 2024 e ha sviluppato la propria attività attraverso un intenso calendario di 38 riunioni. La complessità della materia ha reso opportuna una proroga del termine inizialmente previsto per la conclusione dei lavori, che è stato esteso dal 24 aprile 2025 al 24 luglio 2025.

I principi ispiratori dell’ipotesi di riforma

Le modifiche oggetto di proposta muovono dalla constatazione di una ancor insufficiente capacità della disciplina penalistica di incidere sul fenomeno degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali. Più che il numero degli eventi avversi e le comparazioni statistiche tra diverse annualità, ciò che giustifica il giudizio negativo è la indiscutibile gravità del fenomeno, tanto più apprezzabile in ragione dell’evoluzione tecnologica che mette a disposizione misure di prevenzione sempre più efficienti, dell’accrescimento delle conoscenze in ordine alla genesi organizzativa di molta parte degli infortuni e delle malattie e della continua produzione di nuovi accorgimenti normativi.

Solo attraverso un'ampia e consapevole diffusione di una reale cultura della prevenzione, è possibile provare a invertire la rotta e conseguire risultati maggiormente soddisfacenti. In questa prospettiva, il diritto penale, senza dismettere le tradizionali funzioni e nel rispetto dei principi costituzionali di garanzia, può contribuire al raggiungimento del fondamentale obiettivo di rendere gli ambienti di lavoro luoghi dove non solo sia sradicata – o almeno adeguatamente governata - la minaccia all’integrità psicofisica del lavoratore, ma se ne promuova una più ampia e profonda condizione di benessere.

Non va dimenticato come, nel peculiare settore della tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori, l’accertamento delle responsabilità penali è condizionato dall'erompere di taluni fattori in qualche modo antagonisti a una corretta allocazione del rimprovero; tra questi: l’ampio novero dei gestori dei rischi, con il corredo di sfere di competenza sovente tra loro approssimate e talvolta sovrapposte; il grande numero dei precetti positivizzati e la inevitabile integrazione con quelli non positivizzati; le suggestioni (ma oggi è possibile parlare, grazie alle neuroscienze, di distorsioni cognitive) cui è esposto ogni decisore all’indomani del verificarsi di eventi tragici.

Orbene, l’intervento normativo che qui si illustra, muove allora da una duplice necessità: elevare le capacità del sistema normativo di assicurare ambienti di lavoro salubri e non pericolosi; favorire accertamenti maggiormente coerenti al principio di personalità della responsabilità penale.

Proposte di modifica al codice penale

La prima parte delle proposte di riforma (§ 2 della Relazione) si concentra sulle modifiche al codice penale in materia di sicurezza sul lavoro e si articola in due interventi principali volti a rafforzare l'efficacia preventiva del sistema sanzionatorio.

La prima modifica proposta investe la pena prevista per l’omicidio colposo e le lesioni colpose commessi con violazione delle norme prevenzionistiche, di cui agli artt. 589, comma 2, c.p. e 590, comma 3, c.p. Si è ritenuto che un moderato aumento della pena minima e della pena massima siano coerenti con il maggior disvalore che assume una condotta illecita commessa nel nuovo scenario normativo delineato dalle ulteriori modifiche suggerite dalla Commissione. Infatti, la seconda modifica proposta inserisce una circostanza attenuante negli artt. 589 e 590 del codice penale, prevedendo la riduzione di pena fino a un terzo per chi abbia prestato un contributo di minima importanza quando l'evento non sia esclusiva conseguenza dell'azione o omissione del colpevole. Tale previsione nasce dal riconoscimento della natura intrinsecamente plurifattoriale degli infortuni sul lavoro, superando così i limiti applicativi dell'artt. 114 del codice penale.

L’ulteriore e più significativa innovazione si concretizza nell'inserimento dell’art. 590-septies, che rappresenta il fulcro della filosofia riformatrice proposta dalla Commissione. Questa norma limita la responsabilità del datore di lavoro ai soli casi di colpa grave, qualora sia stato adottato un modello di organizzazione e gestione conforme all'art. 30 del d.lgs. n. 81/2008 e sue s.m.i.

Proposte di modifica al codice di procedura penale

Altro quadrante delle proposte di riforma (§ 3 della Relazione) riguarda gli aspetti processual-penalistici. In particolare, l’intervento si articola in tre proposte di modifica, che si ispirano al modello efficientista già sperimentato con il «codice rosso».

Il primo intervento inserisce i delitti contro la sicurezza sul lavoro tra quelli per i quali il pubblico ministero deve assumere informazioni dalla persona offesa entro tre giorni dall'iscrizione della notizia di reato, modificando il comma 1-ter dell'art. 362 c.p.p.

L'inserimento dei reati sulla sicurezza del lavoro nel comma 2-bis dell'art. 370 c.p.p. perfeziona il sistema di accelerazione processuale per questi delitti, richiedendo anche alla polizia giudiziaria di procedere senza ritardo nell'esecuzione degli atti delegati dal pubblico ministero.

Infine, l'introduzione del comma 3-bis all'art. 408 c.p.p. rafforza le garanzie processuali delle vittime dei reati contro la sicurezza sul lavoro, prevedendo la notificazione automatica dell'avviso di archiviazione alla persona offesa ed elevando il termine per l'opposizione da venti a trenta giorni, in considerazione della complessità tecnica di questi procedimenti.

Proposte di modifica al d.lgs. n. 81/2008 

La terza parte delle proposte di riforma (§ 4 della Relazione) affronta la modifica del d.lgs. n. 81/2008 e sue s.m.i., operando una trasformazione strutturale del ruolo del Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione (RSPP), elevandolo da mero collaboratore del datore di lavoro a garante autonomo della sicurezza lavorativa.

Il cuore della riforma consiste nel riconoscimento dell'RSPP quale soggetto dotato di competenze tecniche esclusive e autonomia operativa, attraverso modifiche sistematiche degli artt. 2, 6, 18, 29, 31, 32, 33, 34 e 55 del d.lgs. n. 81/2008 e sue s.m.i., e l'introduce una nuova disposizione con l’art. 58-bis. Il datore di lavoro mantiene l'obbligo di vigilanza sull'operato del RSPP, ma la sua responsabilità per inadeguatezza della valutazione dei rischi viene limitata alle ipotesi di violazione dei propri doveri organizzativi.

Le principali innovazioni riguardano l'obbligo datoriale di garantire al RSPP risorse finanziarie adeguate, determinate secondo un procedimento formalizzato, e di assicurarne l'autonomia operativa. Vengono inoltre stabiliti parametri numerici minimi per la composizione del servizio, graduati secondo le dimensioni dell'impresa.

Il nuovo assetto sanzionatorio introduce pene specifiche per le violazioni degli obblighi del RSPP, equiparandolo al medico competente sotto il profilo della responsabilità soggettiva, e amplia le sanzioni per il datore di lavoro inadempiente agli obblighi organizzativi. L'obiettivo è superare l'attuale automatismo responsabilizzante che grava sul datore di lavoro, creando un sistema di prevenzione più efficace basato sulla specializzazione tecnica e sulla distribuzione equilibrata delle responsabilità tra i soggetti del sistema prevenzionistico.

Altro aspetto saliente da sottolineare nell'ambito dei lavori della Commissione è l'aver previsto, all'art. 2, una migliore caratterizzazione della platea di lavoratori per i quali è obbligatoria la sorveglianza sanitaria facendo esplicito riferimento ai lavoratori del settore dello sport, comprendendo gli atleti praticanti attività sportiva agonistica. Tale precisazione è in accordo con quanto proposto di recente (12 giugno 2025) dalla Fédération Internazionale des Associations de Footballeurs Professionnels (FIFPRO), che ha richiesto strategie preventive più stringenti a garanzia della tutela della salute dei professionisti.