Tutele dell’utente finale e incostituzionalità dell’addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica

Massima

La sopravvenuta declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 6, comma 1, lett. c, e dell’art. 6, comma 2, del D.L. 28 novembre 1988, n. 511 (convertito, con modificazioni, nella legge 27 gennaio 1989, n. 20, come sostituito dall’art. 5, comma 1, del decreto legislativo 2 febbraio 2007, n. 26), ha reso ab origine indebita la pretesa dei fornitori di energia elettrica di richiedere, agli utenti, il pagamento dell’addizionale sulle accise, giustificando, pertanto l’azione di ripetizione dell’indebito dei secondi verso i primi.

Il caso

La vicenda trae origine dalla sentenza con cui la C.d.A. di Napoli, in riforma della pronuncia emessa dal giudice di prime cure, rigettava la domanda di ripetizione dell’indebito delle somme versate dall’utente finale a titolo di addizionale sulle accise, a seguito della traslazione sul medesimo, da parte del fornitore di energia elettrica, del relativo onere economico.

In particolare, a fronte della decisione con cui il giudice di primo grado, ritenendo l’illegittimità dell’addizionale stessa per difetto di finalità specifica (stante il contrasto con la direttiva 2008/118/CE), provvedeva alla disapplicazione della norma nazionale (l’art. 6 comma 2 D.L. 511/1988), il giudice d’Appello rilevava, di converso, l’efficacia solo verticale della direttiva europea.

La questione

La questione da affrontare concerne la disciplina delle addizionali sui consumi di energia elettrica poste a carico dei fornitori (art. 6 DL 511/1988 conv. in L. 20/1989, così come novellato dall’art. 5 D.Lgs. 26/2007); addizionali che, come noto, hanno trovato applicazione sino alla loro soppressione avvenuta nel 2012 (art. 18 comma 5 D.Lgs. 68/2011 ed art. 4 comma 10 DL 16/2012 conv. in L. 44/ 2012), in ragione della procedura di infrazione avviata nei confronti dell’Italia dalla Commissione Europea, essendo le stesse in contrasto con la Dir. 2008/118/CE.

Ed infatti, poiché i soggetti obbligati al pagamento (vale a dire, i fornitori) avevano il diritto di rivalersi nei confronti dei clienti finali (art. 56 comma 1 D.Lgs. 504/1995), il dibattito si è sempre incentrato – dovendosi considerare un dato acquisito il contrasto dell’art. 6 comma 2 DL 511/1988 alla Dir. 2008/118/CE – sulla legittimità o meno dell’applicazione dell’imposta per le annualità precedenti l’abrogazione nonché sull’individuazione del soggetto (ente beneficiario dell’imposta ovvero fornitore di energia) nei cui confronti l’utente finale avrebbe dovuto agire per ottenere l’eventuale rimborso.

Ed allora, a seguito della pronuncia con cui la Corte Costituzionale (Corte Cost., 15 aprile 2025, n. 43), inserendosi in un complesso dibattito dottrinale e a fronte di non convergenti pronunce giurisprudenziali, ha «dichiara[to] l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, commi 1, lettera c), e 2, del decreto-legge 28 novembre 1988, n. 511», quali tutele devono essere riconosciute al consumatore che abbia versato al fornitore quelle imposte?

Le soluzioni giuridiche

La sentenza annotata, nella sua “concisione” (cfr. art. 132 c.p.c.) e mediante uno stile essenziale, esprime con “chiarezza” (art. 121 c.p.c.) e completezza concetti fondamentali della materia, risolvendo la controversia (anche) mediante il richiamo alla più recente giurisprudenza di legittimità, oltre che, evidentemente, della Corte Costituzionale: «la caducazione per incostituzionalità, con effetto sostanzialmente ex tunc, della normativa» che aveva giustificato l’addizionale provinciale fino alla sua abrogazione, infatti, «ha reso “ab origine” indebita la pretesa dei fornitori di energia elettrica di richiedere, agli utenti, il pagamento dell’addizionale sulle accise, giustificando, pertanto l’azione di ripetizione dell’indebito dei secondi verso i primi» (Cass., 4 aprile 2026, n. 8469).

Principio, questo, che assume una rilevanza significativa, anche dal punto di vista applicativo, in tutti i giudizi ancora pendenti, porgendo l’occasione per rovesciare i termini in cui il problema venne originariamente affrontato, e per individuare le strade che, passando per la prospettiva storica, conducono verso la soluzione adottata.

Allo stato, l’orientamento della giurisprudenza di legittimità appare del resto saldo ed unitario: «in tema di addebito dell’addizionale provinciale … il consumatore finale – se ha corrisposto al fornitore di energia, a titolo di rivalsa, l’imposta riconosciuta in contrasto con il diritto dell’Unione Europea – è legittimato ad esercitare, nel rispetto dell’ordinario termine decennale di prescrizione, l’azione di ripetizione dell’indebito … ex art. 2033 cod. civ. direttamente nei confronti dello stesso fornitore (che potrà, a sua volta, rivalersi nei confronti dello Stato), poiché la dichiarata illegittimità costituzionale della norma interna per contrarietà al diritto UE (Corte Cost., 15 aprile 2025, n. 43) comporta, nei rapporti tra solvens e accipiens, la caducazione ex tunc della causa giustificatrice della prestazione» (Cass., 22 maggio 2025, n. 13740; Cass., 22 maggio 2025, n. 13742; Cass., 23 giugno 2025, nn. 16992 e 16993; Cass., 30 giugno 2025, nn. 17642 e 17643; Cass., 9 settembre 2025, nn. 24928 e 24929; Cass., 4 dicembre 2025, n. 31642). Nel medesimo senso, come è ovvio, si è orientata anche la giurisprudenza di merito (C.d.A. Bologna, 2 gennaio 2026, n. 14), secondo cui, appunto, «deve inequivocabilmente ritenersi che i clienti dei fornitori potranno ora esercitare l’azione di ripetizione dell’indebito direttamente nei confronti di questi ultimi (che potranno, a loro volta, rivalersi nei confronti dello Stato), dato l’effetto ex tunc, salvo per i rapporti esauriti, della pronuncia della Corte Costituzionale» (Trib. Milano, 10 aprile 2026, n. 3009).

Viceversa, non si discorre più intorno all’illegittimità della normativa nazionale per contrarietà, a vario titolo, al diritto eurounitario e, conseguentemente, del potere del giudice di disapplicare – in una controversia tra privati – l’art. 6 commi 1 lett. c, e comma 2, del DL 511/1988 siccome in contrasto con la direttiva 2008/118/CE.

Nell’attuale esperienza pratica, tali questioni – pur essendo ravvisabili – restano sullo sfondo perché ai rimedi «previsti dal diritto dell’Unione europea … se ne aggiunge un altro sul piano nazionale, che consiste nel coinvolgimento della Corte costituzionale ogniqualvolta il rimedio della diretta disapplicazione non possa concretamente essere utilizzato» (C. Verrigni, È costituzionalmente illegittima l’addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica: il consumatore può esercitare l’azione di rimborso direttamente verso il fornitore, in Giur. cost., 3/2025).

In tal modo, punto di partenza dell’indagine consiste sempre in ciò, che l’addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica, comporta l’esistenza di due rapporti distinti: da un lato, quello di natura tributaria tra il fornitore, soggetto passivo dell’imposta, e l’amministrazione finanziaria; dall’altro, quello di natura civilistica tra il fornitore e il cliente, sul quale l’imposta è traslata tramite la rivalsa. Onde se per un verso, in passato, ci si chiedeva se la restituzione di quanto indebitamente pagato dovesse essere richiesta all’Amministrazione finanziaria ovvero al fornitore, sotto concorrente profilo il dibattito riguardava, inevitabilmente, il potere del giudice nazionale, in una controversia tra privati, di disapplicare la norma nazionale in contrasto con la direttiva europea, tenuto conto che l’efficacia diretta della stessa può essere fatta valere solo nei rapporti di tipo verticale (dal privato nei confronti dello Stato) e non anche nei rapporti di tipo orizzontale (tra privati).

Punto fermo di ogni discussione, invero, era rappresentato dal fatto che il fornitore era considerato l’unico soggetto legittimato a presentare istanza di rimborso all’Amministrazione finanziaria (ai sensi dell’art. 14 D.Lgs. 504/1995, e dell’art. 29 comma 2 L. 428/1990), mentre al consumatore finale (a cui erano state addebitate le imposte addizionali) si riconosceva esclusivamente la possibilità di agire nei confronti di quest’ultimo con l’ordinaria azione di ripetizione di indebito.

L’analisi della giurisprudenza (il diritto vivente) mostra chiaramente come il rapporto tributario è solo quello che si instaura tra il soggetto passivo d’imposta (il fornitore) e il fisco, mentre quello tra quest’ultimo e il consumatore finale inciso dal tributo ha natura civilistica (Cass., 31 dicembre 2018, n. 33687); in tale dimensione, quindi, «il rapporto tributario inerente al pagamento di accise e addizionali si svolge solo tra la amministrazione finanziaria ed i soggetti che forniscono direttamente l’energia elettrica ai consumatori e rispetto a tale rapporto rimane del tutto estraneo l’utente o consumatore, tenuto a pagare al fornitore il prezzo dell’energia e, con esso (in caso di rivalsa dell’imposta) il costo delle accise e addizionali quale componente del prezzo di vendita dell’energia» (Cass., 24 maggio 2019, n. 14200).

Ne deriva che, secondo tale impostazione, sarebbe stata preclusa, in una controversia orizzontale, la strada della non applicazione di una norma nazionale in contrasto con una direttiva non trasposta o non correttamente trasposta, in quanto l’art. 6 si riferisce al rapporto tributario tra il fornitore (soggetto passivo dell’imposta) e l’amministrazione finanziaria, occupandosi della richiesta di rimborso che il primo può proporre nel caso in cui debba restituire al cliente somme indebitamente percepite a titolo di rivalsa dell’accisa.

E, così, la giurisprudenza di merito si è, nel tempo, variamente orientata talvolta dando seguito al principio istituzionale e “manualistico” della efficacia solo “verticale” delle direttive europee (C.d.A. Napoli, 6 giugno 2024) e, talaltra, disapplicando la normativa interna (Trib. Milano, 31 gennaio 2024, n. 1170; C.d.A. Venezia, 20 settembre 2023, n. 1862) ed aderendo a quell’orientamento di legittimità che ebbe modo di evidenziare, in più occasioni, come l’addizionale de qua “va disapplicata” per contrasto con l’art. 1 par. 2 Dir. 2008/118/CE, così come interpretato dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea (C.Giust. UE, 25 luglio 2018, causa C-103/17; C.Giust. UE, 5 marzo 2015, causa C-553/13), con la conseguenza che le addizionali stesse non erano, dunque, dovute (Cass., 5 giugno 2020, n. 10691; Cass., 23 ottobre 2019, n. 27101; Cass., 23 ottobre 2019, n. 27099; Cass., 4 giugno 2019, n. 15198).

Altre volte, poi, l’accoglimento della pretesa restitutoria del consumatore nei confronti del fornitore ha trovato il proprio fondamento «nella necessità di adeguare il diritto interno ai principi di diritto affermati dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea» (C.d.A. Milano, 15 maggio 2023, n. 1560; C.d.A. Milano, 28 ottobre 2022, n. 3392), mentre secondo una ulteriore e convincente ricostruzione l’azione di ripetizione ex art. 2033 c.c. si giustificava sulla base di un’argomentazione a cascata: l’affermazione della disapplicazione della normativa interna nei rapporti di natura tributaria e verticale tra fornitore ed Erario non potrebbe che determinare l’assenza di causa solvendi al pagamento effettuato dall’utente finale, qualificandolo come indebito oggettivo e giustificandone la ripetizione (essendo il rapporto tributario tra fornitore e amministrazione finanziaria il presupposto di quello di natura civilistica tra il primo e il consumatore finale).

Da quest’ultimo punto di vista, del resto, è stato efficacemente rammentato che «se l’imposta non è dovuta, di conseguenza non è consentita neppure la rivalsa e l’importo corrisposto dal consumatore finale è privo di valida causa giustificativa» (Trib. Roma, 7 febbraio 2024, n. 2321); nella medesima direzione, inoltre, si è evidenziato «che la natura indebita del versamento effettuato dal consumatore finale nei confronti del fornitore di energia a seguito dell’esercizio del diritto di rivalsa non discend[e] dalla disapplicazione dell’art 6 del D.L. n. 511/1988 nel rapporto orizzontale, di natura civilistica, che intercorre tra i medesimi, ma dalla non debenza dell’imposta oggetto del collegato rapporto di diritto tributario, che intercorre tra il fornitore di energia e l’amministrazione finanziaria e del quale il Giudice civile deve incidentalmente conoscere» (Trib. Milano, 10 aprile 2026, n. 3009).

Ciononostante, ed al di là della soluzione prescelta, val bene rilevare come, per il solo caso in cui l’azione dell’utente finale fosse risultata impossibile o eccessivamente difficile, si riteneva – e si ritiene tuttora (Cass., 29 luglio 2024, n. 21154) – che il consumatore avrebbe potuto comunque eccezionalmente chiedere il rimborso nei confronti della Pubblica Amministrazione, nel rispetto del principio unionale di effettività e previa allegazione e dimostrazione delle circostanze di fatto che giustificano tale legittimazione straordinaria (L. Rossi, A. Sica, Trattamento dell’addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica indebitamente corrisposta dai consumatori finali, in IUS Tributario, 2022; F. Gallio, Il consumatore finale non deve agire nei confronti dell’A.F. per ottenere il rimborso delle addizionali provinciali sulle accise sull’energia elettrica, in IUS Tributario, 2021).

In tal senso, peraltro, si era già espressa la Corte di Giustizia dell’Unione Europa, secondo cui «osta ad una normativa nazionale che non permette al consumatore finale di chiedere direttamente allo Stato membro il rimborso dell’onere economico supplementare sopportato a causa della ripercussione operata da un fornitore, in base ad una facoltà riconosciutagli dalla normativa nazionale, di un’imposta che tale fornitore aveva indebitamente versato, consentendogli unicamente di intentare un’azione civilistica per la ripetizione dell’indebito contro detto fornitore, qualora il carattere indebito di tale versamento sia la conseguenza della contrarietà dell’imposta in parola ad una disposizione chiara, precisa e incondizionata di una direttiva non trasposta o non correttamente trasposta e tale motivo di illegittimità non possa essere validamente invocato nell’ambito di tale azione, in ragione dell’impossibilità di invocare in quanto tale una direttiva in una controversia tra privati» (C.Giust. UE, 11 aprile 2024, causa C-316/22).

Il contrasto ermeneutico – fatto di rinvii pregiudiziali ai sensi dell’art. 363 bis c.p.c. alla Corte di Cassazione (Trib. Verona, 4 aprile 2023) e risposte da ritrovare nel sistema (in quanto «nella giurisprudenza della Corte di Cassazione non manca l’enunciazione di principi idonei ad orientare la risoluzione della questione interpretativa»: Cass. 9 maggio 2023, n. 12502) – appartiene però al passato, essendo stata messa «la parola fine a un contenzioso di portata molto rilevante» (G.E. Degani, Incostituzionali le addizionali provinciali all’accisa sull’energia elettrica: la Consulta mette “fine” al contenzioso, in Il Fisco, 2025).

Come dimostrato dalla casistica in materia, la Corte Costituzionale, infatti, pur confermando l’incompatibilità della normativa nazionale con quella unionale e chiudendo definitivamente la strada della disapplicazione, «legittima comunque l’esercizio del diritto al rimborso dichiarando il tributo incostituzionale, in quanto il legislatore italiano, non avendo rispettato le condizioni imposte dalla Direttiva UE, avrebbe violato i vincoli gravanti sulla potestà legislativa statale e derivanti dall’ordinamento europeo» (C. Ricci, L’addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica è incostituzionale per violazione dei vincoli gravanti sulla potestà legislativa statale e derivanti dall’ordinamento UE, in Riv. giur. trib., 4/2025).

Osservazioni

Ciò che resta di questo iter normativo, giurisprudenziale e dottrinale, che tanto ha occupato, con intensa vivacità, i più diversi giuristi non solo sul piano professionale – posto che il compito del giurista è quello «di tenere sveglio il senso del diritto come esperienza di problemi» (P. Rescigno, Manuale del diritto privato italiano, Napoli, 1997) – è, allora, la possibilità di poter realizzare una tutela effettiva dei diritti dei consumatori in un settore particolarmente sensibile quale è quello della fornitura di energia elettrica.

Allo stato, in forza della pronuncia della Consulta che ha definitivamente dichiarato, «ora per allora, la contrarietà dell’addizionale provinciale all’accisa sul consumo di energia elettrica al diritto europeo», alla non univoca interpretazione offerta in passato dalla giurisprudenza nei numerosi contenziosi seriali attivati, consegue la legittimità della domanda di ripetizione così come azionata dagli utenti finali che abbiano corrisposto al fornitore, a titolo di rivalsa, l’addizionale stessa, la quale in definitiva «va qualificata ipso facto indebita e indebita è la sua percezione, a prescindere da ogni pregressa discussione sulla natura del tributo» (Trib. Roma, 20 aprile 2026).