L’ammissibilità dell’azione di indebito arricchimento in caso di nullità ad substantiam del contratto stipulato con la P.A.

La questione giuridica principale sulla quale si sono espresse le Sezioni Unite della Suprema Corte attiene l’ammissibilità dell’azione di ingiustificato arricchimento ai sensi dell’art. 2041 c.c.: se, cioè, la violazione della normativa inerente la nullità del contratto – nel caso di specie, di somministrazione – stipulato con la Pubblica Amministrazione non in forma scritta sia da considerarsi giuridicamente neutrale o se la previsione di nullità di tale negozio sia la conseguenza del carattere imperativo delle stesse norme che la prevedono da ciò derivando l’inammissibilità dell’azione di arricchimento senza causa ai sensi dell’art. 2042 c.c.

In connessione con tale profilo, la Corte è stata chiamata a precisare il perimetro applicativo del carattere sussidiario dell’azione ex art. 2041 c.c.

Il Collegio rimettente, con l’ordinanza interlocutoria n. 1284/2025, ha ritenuto di condividere l’impianto e le soluzioni proposte dalla pronuncia delle Sezioni Unite n. 33954/2023 che ha confutato la tesi della c.d. sussidiarietà in astratto in virtù della quale l’azione di arricchimento va esclusa qualora risulti esperibile un altro strumento per l’eliminare l’indebito arricchimento, indipendentemente dall’esito dell’azione principale.

In tale prospettiva, le stesse Sezioni Unite del 2023 hanno ritenuto necessario indagare caso per caso le ragioni che renderebbero non esperibile o infondato il rimedio tipico riconosciuto al soggetto impoverito, distinguendo «le ipotesi in cui il rigetto derivi dal riconoscimento della carenza ab origine dei presupposti fondanti la domanda cd. principale dai casi in cui il rigetto derivi dall’inerzia dell’impoverito ovvero dal mancato assolvimento di qualche onere cui la legge subordinava la difesa di un suo interesse, dalla prescrizione o dalla decadenza o dalla mancata prova del danno» in cui il ricorso all’art. 2041 c.c. è precluso per difetto del requisito di sussidiarietà.

Secondo un tradizionale orientamento di legittimità (Cass. n. 1456/1986; Cass. n. 11330/2009; Cass. n.15423/2018; Cass. n. 11303/2020; Cass. n. 11337/2025), l’arricchimento è sorretto da giusta causa quando deriva da un contratto, da un atto di liberalità, da un impoverimento remunerato, dall’adempimento di un’obbligazione naturale o da un provvedimento amministrativo legittimamente adottato. La Suprema Corte ha ricordato che in molti casi (quali, ad esempio, quelli di cui agli artt. 937, comma 3, 939, comma 3 e 1148 c.c.) è la legge stessa ad imporre una compensazione economica qualora vi sia un incremento patrimoniale non sorretto da giusta causa o anche a stabilire le modalità attraverso le quali devono essere allocati gli arricchimenti.

La ratio di un eventuale squilibrio nella distribuzione dei beni o delle utilità è, dunque, da rinvenirsi nell’assetto di interessi voluto dai contraenti nell’esercizio della loro autonomia negoziale e tale differenza trova rimedio nei soli limiti prefissati dalla disciplina del contratto (Cass. Sez. Un., n. 14215/2002; Cass. n. 5689/2005; Cass. n. 24165/2014; Cass. n. 11337/2025).

La soluzione opposta valorizza la natura imperativa delle norme che impongono la forma dei contratti con la Pubblica Amministrazione: secondo tale orientamento, tali disposizioni sarebbero poste a tutela di interessi pubblici essenziali, come la trasparenza, il buon andamento della P.A. ed il controllo sulle risorse pubbliche.

In questa prospettiva, l’inosservanza della forma prescritta indica un chiaro disvalore per l’ordinamento giuridico e, pertanto, la sanzione della nullità testuale rappresenterebbe una violazione di norme imperative o di ordine pubblico, operando come impedimento assoluto.

Di conseguenza, l’azione ai sensi dell’art. 2041 c.c. risulta inammissibile per contrasto con il principio di sussidiarietà di cui all’art. 2042 c.c. al fine di evitare un aggiramento indiretto di divieti normativi inderogabili.

La Terza Sezione civile della Corte Suprema, con ordinanza interlocutoria n. 1284 del 20.1.2025, ha trasmesso gli atti alla Prima Presidente, ai sensi dell’art. 374, comma 2 c.p.c. per l’eventuale assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite.

Più segnatamente, la Sezione semplice ha individuato come segue le questioni da far valutare alla Corte di cassazione a Sezioni Unite: «1) se, in riferimento al principio affermato dalla recente sentenza Cass., Sez. Un., 5 dicembre 2023, n. 33954, Rv. 669447-01, avuto riguardo alla residualità dell’azione di arricchimento senza causa ex art. 2042 c.c. ed ove non risulti opportuna la definizione della nozione di “giusta causa” in carenza della quale è data l’azione in parola, l’ipotesi di nullità del contratto della P.A. pe difetto di forma scritta rientri o meno nelle cause di nullità per violazione di norme imperative o per contrarietà all’ordine pubblico, qualificate ostative all’ammissibilità della domanda ex art. 2041 c.c.; 2) se, ancora in riferimento al suddetto principio, il giudizio sull’ammissibilità dell’azione possa essere declinato diversamente, in caso di declaratoria di nullità del contratto per difetto di forma scritta, qualora, come nella specie, il soggetto “impoverito” sia la stessa P.A. e non la sua controparte privata; 3) se, infine e sempre in riferimento al suddetto principio, ove al quesito di cui sub 1) si risponda nel senso dell’ammissibilità dell’azione, abbia rilievo la circostanza che il contratto dichiarato nullo abbia ad oggetto prestazioni di dare, stante quanto previsto – quale possibile azione alternativa, offerta dall’ordinamento già sul piano astratto – dagli artt. 2033 ss. c.c. in tema di ripetizione d’indebito oggettivo».

Le Sezioni Unite civili, all’esito di quanto esposto nella pronuncia in esame, hanno affermato il seguente principio di diritto: «la nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge.

L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo.

In caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda».

La Suprema Corte muove dalla nozione di giusta causa per giungere ad una ricostruzione sistematica dei rapporti tra azione di ripetizione dell’indebito e arricchimento senza causa nel caso di un contratto nullo stipulato con la Pubblica Amministrazione.

I Giudici rilevano innanzitutto che l’eterogeneità delle vicende che possono generare un arricchimento senza causa rende particolarmente difficile l’individuazione di una definizione astratta e generale del concetto di giusta causa, affidando all’interprete il compito di tipizzarla in chiave casistica.

In questo senso, l’art. 2041 c.c. è configurato come una norma di chiusura, destinata ad operare soltanto in mancanza di un’altra reazione ordinamentale adeguata allo spostamento di ricchezza verificatosi. Senza dubbio, la nullità si ripercuote sugli ingiustificati vantaggi economici derivanti dall’esecuzione del contratto proprio perché non sorretti da una giusta causa e determina l’impossibilità per la parte adempiente di ottenere la controprestazione.

Ciò posto, il non poter ricorrere alla tutela contrattuale non rende automaticamente esperibile l’azione di arricchimento ingiustificato per l’assenza di un altro mezzo volto a compensare la perdita subita: come ha rilevato la Terza Sezione civile, «il tema della sussidiarietà si pone già rispetto all'azione di ripetizione dell'indebito (artt. 1422 e 2033 c.c.), che è il rimedio principale concesso alle parti per ottenere la restituzione delle prestazioni effettuate in esecuzione di un contratto nullo e per eliminare gli spostamenti di ricchezza privi di giustificazione».

In tal senso, allora, il requisito della sussidiarietà sembrerebbe avere una portata più complessa rispetto alla mera formulazione letterale di cui all’art. 2042 c.c. poiché richiama le esigenze di stabilità della disciplina già individuate dalla precedente pronuncia a Sezioni Unite del 2023 (per cui la sussidiarietà dell’art. 2042 c.c. non è da intendersi in senso meramente astratto poiché ha lo scopo di garantire la certezza dei rapporti giuridici e di evitare l’elusione dei limiti posti all’esercizio dell’azione principale, oltre a precludere il cumulo tra i diversi rimedi in funzione integrativa o complementare della tutela principale o il concorso alternativo tra le azioni).

Da ciò, i giudici di legittimità hanno chiarito che, al contrario di quanto accade in altri ordinamenti (il riferimento è, ad esempio, al par. 852 del BGB), in quello italiano la sussidiarietà è espressamente disciplinata ed ha la funzione di consentire al soggetto impoverito di avvalersi della tutela posta dall’art. 2041 c.c. soltanto in mancanza di un’altra azione esperibile, assicurando il bilanciamento degli interessi delle parti. E così, anche nell’ipotesi di nullità contrattuale, la sussidiarietà è posta a tutela di esigenze di certezza giuridica poiché rende inammissibile il ricorso all’art. 2041 c.c. per evitare spostamenti patrimoniali nel caso in cui l’ordinamento non tuteli la parte pregiudicata dall’esecuzione del contratto.

La Suprema Corte ha precisato, inoltre, che l’azione non può operare al pari di uno strumento surrettizio per aggirare una disposizione che tutela interessi e valori fondamentali nell’ordinamento o principi di ordine pubblico (Cass. n. 6537/1984; Cass. n. 10937/1999; Cass. n. 21495/2007).

Anche con specifico riferimento ai contratti nulli stipulati con la Pubblica Amministrazione, le Sezioni Unite hanno chiarito che l’azione di arricchimento soggiace alla disciplina codicistica generale. La domanda ex art. 2041 c.c., infatti, mira a reintegrare il patrimonio pubblico ed evitare che la perdita patrimoniale si consolidi nella sfera dell’amministrazione senza alcuna compensazione economica, «venendo altrimenti lesi, anziché protetti, l’interesse alla stabilità e sostenibilità finanziaria delle amministrazioni e il corretto impiego delle risorse, cui parimenti è preposto l’onere di forma scritta». La disciplina dell’arricchimento verso la P.A., invero, non può giustificare una diversità di regime per l’ipotesi in cui una delle parti sia un soggetto pubblico, nonostante il suo operato sia retto da norme di rilievo pubblicistico.

Pertanto, osservano i giudici, che «ai quesiti posti dall’ordinanza interlocutoria va – perciò – data risposta nel senso che le particolari ragioni di interesse pubblico cui rispondono le norme che impongono il rispetto della forma scritta dei contratti della PA non giustificano il sacrificio degli interessi del contraente che abbia subito un depauperamento a causa dell’esecuzione del contratto».

In definitiva, l’art. 2041 c.c., neppure al secondo comma, prevede un rimedio di natura restitutoria; la possibilità di ottenere la ripetizione dell’indebito è condizionata dal contenuto della prestazione e dalla possibilità di restituzione previsti dagli artt. 2033 ss. c.c.

Qualora il contratto sia nullo, l’azione di arricchimento ingiustificato non è proponibile per difetto di sussidiarietà se il soggetto impoverito può esercitare l’azione di ripetizione dell’indebito secondo l’art. 2033 c.c., sempre che quest’ultima domanda non sia preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento per carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda.