La costituzione del servizio mensa nel comparto Regioni: obbligo o mera facoltà?

Massima

Il CCNL per il personale del comparto Regioni e autonomie locali non attribuisce ai dipendenti un diritto soggettivo al pagamento del buono pasto, avendo solo previsto la facoltà del singolo ente territoriale di istituire, previo confronto con le organizzazioni sindacali e compatibilmente con le risorse disponibili, il servizio mensa o, in alternativa, di corrispondere il buono sostitutivo.

Il caso

Con ricorso depositato avanti al Tribunale di Taranto, il dipendente di un Comune chiedeva che gli venisse erogato l’equivalente economico di numerosi buoni pasto maturati tra l’anno 2008 e l’anno 2012.

L’ente territoriale impugnava la sentenza avanti alla Corte d’Appello di Lecce, Sezione distaccata di Taranto, che accoglieva l’impugnazione. Dopo aver respinto un’eccezione di prescrizione, i Giudici di secondo grado pervenivano ad affermare l’infondatezza della domanda del lavoratore, escludendo ogni inadempimento del Comune agli obblighi della contrattazione collettiva.

Soffermandosi sugli artt. 45 e 46 del CCNL 14 settembre 2000 per il personale del comparto Regioni e autonomie locali, la Corte d’Appello rilevava che la fonte collettiva non attribuisce ai lavoratori un diritto soggettivo al pagamento dei buoni pasto. Il CCNL si limitava, infatti, a prevedere la facoltà dei singoli enti territoriali di istituire un servizio mensa o, in alternativa, di corrispondere un buono pasto sostitutivo, a seguito del confronto con le organizzazioni sindacali e compatibilmente con le risorse disponibili.

Nel caso di specie, la parte ricorrente non aveva dimostrato che il Comune disponesse delle risorse finanziarie necessarie per istituire il servizio in parola.

La questione

Il lavoratore ricorreva per Cassazione avverso la pronunzia della Corte d’Appello.

Il ricorso, affidato ad un unico motivo, lamentava la violazione e falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 45 e 46 del CCNL 14 settembre 2000 per il personale del comparto Regioni e autonomie locali. Secondo il ricorrente sussisteva un autentico diritto soggettivo del prestatore di lavoro a percepire il buono pasto, da ritenersi condizionato unicamente ai requisiti di orario lavorativo richiesti dalla stessa contrattazione collettiva. Il lavoratore sosteneva altresì che l’articolo del CCNL va letto nel senso che gli enti territoriali debbono in ogni caso adempiere all’obbligazione consistente nel garantire la fruizione del pasto; pertanto, l’unico profilo discrezionale lasciato agli enti riguarderebbe le modalità con cui la predetta obbligazione può essere adempiuta, essendo a loro rimessa la scelta tra l’istituzione del servizio mensa o, in alternativa, l’erogazione del ticket. Ogni diversa esegesi della norma contrattuale – proseguiva il ricorso – porterebbe a mortificare del tutto le esigenze del personale costretto a prestare attività lavorativa anche nelle ore pomeridiane per esclusive ragioni di servizio e volontà datoriale.

A margine, il ricorrente evidenziava che la pronunzia d’appello aveva fatto cattivo governo dei principi in materia di riparto degli oneri probatori, giacché una retta interpretazione del concetto di vicinanza della prova avrebbe imposto di addossare al Comune il compito di dimostrare l’impossibilità per ragioni finanziarie di predisporre il servizio mensa. 

Va altresì notato che la Corte di Cassazione, dopo avere inizialmente avviato la causa alla definizione in adunanza camerale, rinviava il procedimento a nuovo ruolo, attesa la rilevanza nomofilattica della questione inerente all’interpretazione delle clausole del contratto collettivo e dell’ulteriore profilo attinente alla distribuzione degli oneri probatori qualora l’insorgenza del diritto fatto valere in giudizio sia subordinata dalla contrattazione collettiva alla disponibilità delle necessarie risorse finanziarie.

Le soluzioni giuridiche

La motivazione della sentenza in commento esordisce approfondendo il contenuto della norma collettiva in materia di servizio mensa ed erogazione dei buoni pasto sostitutivi.
L’art. 45 del CCNL 14 settembre 2000 per il personale del comparto Regioni e autonomie locali stabilisce, tra l’altro, che “gli enti, in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili, possono istituire mense di servizio o, in alternativa, secondo le modalità indicate nell’art. 46, attribuire al personale buoni pasto sostitutivi, previo confronto con le organizzazioni sindacali”.

Tale norma è stata successivamente sostituita dall’art. 35 del CCNL 16 novembre 2022 relativo al personale del comparto Funzioni Locali, che tuttavia non ha introdotto innovazioni sostanziali. Il primo comma dell’art. 35, infatti, recita: “gli enti, in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili, possono istituire un servizio di mensa o, in alternativa, attribuire al personale buoni pasto sostitutivi, previo confronto con le organizzazioni sindacali”. Si tratta, annota la Suprema Corte, di una disposizione sovrapponibile a quella del precedente contratto e che per tale ragione lascia immutate le condizioni che debbono ricorrere affinché gli enti territoriali possano istituire il servizio mensa.

In passato, invece, la tematica era regolata in modo diverso. La pronunzia rievoca il D.P.R. 25 giugno 1983, con cui venne recepito l’Accordo concernente la disciplina del trattamento economico e gli istituti normativi di carattere economico del rapporto di impiego del personale degli Enti locali. L’art. 12 di tale accordo stabiliva che “al fine di agevolare la realizzazione delle forme di organizzazione del lavoro e le maggiori disponibilità richieste agli operatori, gli enti si impegnano ad istituire, ove necessario e possibile, mense di servizio secondo modalità e criteri da concordarsi attraverso gli accordi decentrati”.

Sulla scorta di tale ricognizione delle disposizioni contrattuali, la Suprema Corte giunge a non ritenere condivisibile l’esegesi delle stesse propugnata dal ricorrente. Come si è visto, secondo il lavoratore che aveva impugnato la decisione della Corte d’Appello, il CCNL affermerebbe il diritto dei dipendenti a fruire della mensa e, quindi, il corrispettivo dovere degli enti di garantire l’esercizio del predetto diritto, con la conseguenza per cui la parte datoriale avrebbe la sola facoltà di decidere in quale modo operare per adempiere, scegliendo tra l’istituzione della mensa e il riconoscimento di un ticket sostitutivo.

I Giudici di legittimità, tuttavia, ritengono che così opinando si trascurerebbe il chiaro tenore letterale delle norme della contrattualistica collettiva, nelle quali va colta la volontà delle parti stipulanti di trovare un bilanciamento tra tutela del lavoratore ed equilibrio finanziario delle amministrazioni locali.

Secondo la sentenza in commento è poi utile rimarcare la differenza terminologica esistente tra l’attuale disciplina della materia, contenuta nel CCNL, e la preesistente regolazione dell’istituto, rinvenibile nell’accordo del 1983. Solamente in quest’ultima fonte – e non già in quelle più recenti – si può rilevare la statuizione di un preciso onere per gli enti territoriali.

Compiendo un ragionamento a contrario, la Corte di Cassazione osserva che se davvero il contratto collettivo avesse inteso garantire ai lavoratori la fruizione, sempre e in ogni caso, del servizio di mensa o dell’equivalente buono pasto, le norme sarebbero state formulate in maniera diversa, allo scopo di sancire espressamente il riconoscimento del diritto ad ottenere l’una o l’altra prestazione.

Ancora in tale ottica, non avrebbe avuto senso il richiamo contenuto nell’art. 45 alla disponibilità delle risorse, tanto più che il successivo art. 46 prevede una equivalenza dei costi a carico dell’ente, tanto nel caso di implementazione della mensa che in quello di erogazione del ticket. Più specificamente, l’art. 46 stabilisce che il costo del buono pasto sostitutivo deve essere pari alla somma che l’ente sarebbe tenuta a pagare per ogni pasto, in ossequio alle previsioni dell’art. 45, comma 4, che, peraltro, addossano comunque al dipendente una parte del costo del pasto, seppur in regimi convenzionati.

La sentenza perviene quindi a valutare come del tutto comprensibile e giustificata la previsione di compatibilità dei costi con le risorse finanziarie a disposizione dell’ente, trattandosi di una naturale ricaduta del carattere condizionato delle obbligazioni datoriali in materia di mensa.

L’interpretazione del CCNL Regioni e autonomie locali fatta propria dalla Suprema Corte finisce per riproporre – secondo quanto annotato dagli stessi Giudici di legittimità – le argomentazioni spese in passato a proposito dell’art. 29 del CCNL del 20 settembre 2001 per il comparto della Sanità. Tali contratti collettivi, infatti, regolano la tematica della mensa in maniera analoga, condizionando le scelte dei datori di lavoro agli assetti organizzativi realizzati in concreto e, soprattutto, alla disponibilità di idonee risorse finanziarie.

Perciò, tanto per i dipendenti del settore sanitario quanto per quelli degli enti locali l’istituzione del servizio mensa (o dell’equivalente buono pasto) non costituisce un diritto, perché le decisioni in materia restano nella piena disponibilità delle aziende, che conformano le loro scelte alle attuali possibilità di impiego in tale direzione di idonee capacità economiche.

La pronunzia giunge così a rigettare il ricorso, essendo conforme a diritto l’esegesi delle norme contrattuali posta a fondamento della sentenza della Corte d’Appello. La Suprema Corte ha comunque cura di precisare che l’esclusione di un diritto soggettivo del lavoratore all’istituzione del servizio di mensa rende irrilevante l’ulteriore questione sollevata dal ricorso per cassazione relativa all’onere di allegazione e prova delle disponibilità finanziarie, essendo invero incontestato tra le parti che la realizzazione delle condizioni richieste dalla disciplina contrattuale si era avuta solo a partire dal mese di marzo 2012.

Osservazioni

La Corte di Cassazione torna a pronunciarsi sul tema del diritto alla mensa dei lavoratori della Pubblica Amministrazione, scegliendo di dare continuità ad un orientamento ormai decisamente consolidato.
La sentenza in commento si fonda sul tenore letterale dell’art. 45 del CCNL del 14 settembre 2000 per il personale del comparto enti locali e anche in ciò si può apprezzare l’adesione a numerosi precedenti di legittimità, anche intervenuti a interpretare altri contratti collettivi del pubblico impiego. Del resto, quanto precede costituisce la logica conseguenza della somiglianza delle pattuizioni in materia di mensa contenute in vari contratti del settore pubblico.

Richiamandosi alla decisione della Corte di Cassazione n. 25622/2023, ben si può notare come l’art. 29 del CCNL del 20 settembre 2001 per il personale del comparto della sanità regoli la materia in modo analogo a quello del CCNL enti locali. Anche il contratto della sanità, infatti, contiene la previsione del potere in capo alle aziende, “in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili”, di “istituire mense di servizio o, in alternativa, [di] garantire l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive”. Risulta in tal modo semplice, per la Suprema Corte, concludere che la predisposizione della mensa rappresenta una scelta che la Pubblica Amministrazione è libera di prendere solo qualora siano disponibili le necessarie risorse economiche.

Anche l’evoluzione storica della regolazione dell’argomento è stata simile, tanto nell’area della sanità quanto in quella delle autonomie locali. La giurisprudenza non ha mancato di rilevare tali punti di contatto, come si può notare confrontando le motivazioni della sentenza in commento con quelle della già citata pronunzia Cass. n. 25622/2023. Se per quanto riguarda il comparto degli enti locali la Corte di Cassazione rileva come il CCNL abbia introdotto una disciplina del servizio di mensa molto lontana dalle fonti legislative precedenti, quali il d.P.R. n. 347/1983, fondatore di un autentico impegno dell’amministrazione all’istituzione delle mense, anche nel comparto sanità si è constatata la disapplicazione delle disposizioni dei DD.PP.RR. n. 270 del 1987 e 384 del 1990, che parimenti affermavano la sussistenza del diritto alla mensa dei lavoratori.

Nel corso del tempo, dunque, si è avuto un netto cambio di paradigma, verso una regolazione dell’istituto tale da lasciare discrezionalità agli enti, con corrispondente perdita in capo ai lavoratori del diritto all’istituzione del servizio in questione o al godimento di soluzioni alternative quali la fruizione di buoni pasto.

A conferma della pervasività nei più diversi settori del pubblico impiego dei mutamenti allo studio, può essere interessante considerare altresì il comparto della pubblica sicurezza. In tal senso è interessante la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 8 maggio 2019, n. 2953, intervenuta a decidere sul ricorso di alcuni militari del Corpo della Guardia di Finanza che richiedevano il riconoscimento del diritto a percepire i buoni pasto spettanti durante l’effettuazione di turni di servizio con orario comprensivo delle fasce orarie previste per lo svolgimento del servizio di mensa.

Il massimo Giudice amministrativo rilevava come fosse dovere della Guardia di Finanza erogare, in presenza dei presupposti di legge, il servizio di mensa in favore dei propri dipendenti mediante forme di gestione diretta del servizio. Il Corpo, pertanto, ha primariamente il dovere di istituire la mensa e solo quando la stessa sia mancante o il dipendente non possa fruirne (a ragione dello svolgimento di servizio fuori sede o per le particolari modalità di prestazione del servizio in sede) è concesso ricorrere a modalità alternative di godimento come la fornitura di buoni pasto. Tanto porta il Consiglio di Stato ad affermare che il servizio mensa può considerarsi istituito (sì da precludere ogni modalità alternativa di fornitura del dovuto vettovagliamento) solo quando la mensa stessa sia collocata e fruibile presso la stessa infrastruttura sede dell'unità di servizio del dipendente; tuttavia, il riconoscimento dei buoni pasto non può ritenersi un diritto soggettivo posto in capo al dipendente, tenuto conto che l'erogazione degli stessi è condizionata comunque ai limiti dei relativi stanziamenti iscritti nei competenti capitoli di bilancio.

In esito a questa breve rassegna è possibile notare come le aspettative dei lavoratori si scontrino, risultando in ultimo recessive, con la necessità della Pubblica Amministrazione di mantenere in equilibrio le proprie finanze. Ciò costituisce del resto la naturale ricaduta di precisi dettami normativi, contenuti nell’art. 40, comma 3 quinquies del Testo Unico sul pubblico impiego (d.lgs. n. 165/2001). Tale disposizione prescrive, tra l’altro, che la contrattazione collettiva di livello nazionale individua i criteri e i limiti finanziari entro i quali si deve svolgere la contrattazione integrativa. Anche la possibilità di destinare risorse aggiuntive risulta vincolata al rispetto dei “limiti stabiliti dalla contrattazione nazionale e nei limiti dei parametri di virtuosità fissati per la spesa di personale dalle vigenti disposizioni, in ogni caso nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica e di analoghi strumenti del contenimento della spesa”. E ancora, la stessa norma pone il divieto di stipulare “contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione”.

In un contesto così rigidamente normato, non stupisce che il Giudice del lavoro pervenga costantemente ad escludere la possibilità di intrepretare i contratti collettivi in una direzione più favorevole al lavoratore; è stato notato, infatti (v. App. Bari, sez. lav., 2 marzo 2025, n. 203), che una simile esegesi comporterebbe un’indebita intromissione del controllo giudiziale nella gestione delle risorse economiche pubbliche, che invece deve considerarsi riservata alla potestà organizzativa dell’Amministrazione.

Rimane da chiedersi se un così netto asservimento della contrattazione collettiva all’esigenza (di per sé più che commendevole) di conservare la sostenibilità della finanza pubblica sia interamente compatibile con i principi, anche di fonte eurounitaria, in materia laburistica.

Nel recente passato non sono mancate pronunzie della Corte di Giustizia UE che sembrano suggerire l’attualità di un simile interrogativo. Il riferimento è alla sentenza della Corte, Prima Sezione, del 18 gennaio 2024 in causa C-218/22. Con tale pronunzia i Giudici di Lussemburgo si esprimevano sulla compatibilità al diritto eurounitario dell’art. 5 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95 nella parte in cui regolava la fruizione delle ferie spettanti al personale delle amministrazioni pubbliche e la corresponsione di trattamenti economici sostitutivi, prevedendo un divieto generalizzato di versamento al lavoratore di indennità sostitutive delle ferie non godute. La Corte giungeva ad affermare che l’articolo 7 della direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 novembre 2003, concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro, e l’articolo 31, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea devono essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale che, per ragioni attinenti al contenimento della spesa pubblica e alle esigenze organizzative del datore di lavoro pubblico, prevede il divieto di versare al lavoratore un’indennità finanziaria per i giorni di ferie annuali retribuite maturati sia nell’ultimo anno di impiego sia negli anni precedenti e non goduti alla data della cessazione del rapporto di lavoro, qualora egli ponga fine volontariamente a tale rapporto di lavoro e non abbia dimostrato di non aver goduto delle ferie nel corso di detto rapporto di lavoro per ragioni indipendenti dalla sua volontà.

Indubbiamente la sentenza della Corte di Giustizia appena richiamata interveniva sulle modalità di esercizio di un diritto – quello alle ferie – esplicitamente definito come non derogabile, con conseguente necessità delle competenti autorità nazionali di garantire l’attuazione dello stesso nel rispetto di quanto stabilito nella direttiva 2003/88. Non pare che, almeno allo stato, il godimento del servizio di mensa, o delle modalità alternative, possa contare su una copertura normativa di sì alto livello. E la Corte di Cassazione, con la sentenza in commento che realizza l’ulteriore consolidamento di un’interpretazione già affermata, non pare intenzionata a percorrere esegesi d’avanguardia.