Abuso di contratti a termine nel lavoro pubblico spagnolo: La CGUE ancora sulla clausola 5 dell’accordo quadro di cui alla Direttiva 1999/70/CE
01 Luglio 2026
Massima La clausola 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999 che figura nell’allegato della direttiva 1999/70 del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato deve esser interpretata nel senso che osta a una normativa nazionale che preveda la trasformazione di contratti a tempo determinato in un “rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato”, quale misura volta a sanzionare gli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti a termine, in quanto in tali casi la natura del rapporto di lavoro resta temporanea, con conseguente situazione di precarietà del lavoratore interessato, e non risulta sanzionato debitamente detto utilizzo abusivo né risultano rimosse le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione. Il caso Una lavoratrice (di seguito TJ) veniva assunta dalla Comunità autonoma di Madrid con una serie di contratti a tempo determinato, a far data dal 2 marzo 2016, per lo svolgimento di mansioni di puericultrice in un centro educativo. Il 19 luglio 2021 TJ presentava ricorso al Tribunale del lavoro di Madrid al fine di far dichiarare il suo rapporto di lavoro permanente o, in subordine, non permanente a tempo indeterminato. Con sentenza del 13 marzo del 2023, suddetto giudice accoglieva parzialmente il ricorso della lavoratrice, qualificando il rapporto di lavoro come “rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato” poiché lo stesso si era protratto per un periodo superiore a tre anni, senza che il datore avesse coperto il posto occupato dalla lavoratrice, come invece richiesto dalla normativa spagnola. Con sentenza del 27 novembre 2023, la Sezione per le cause in materia di lavoro e sicurezza sociale della Corte superiore di giustizia di Madrid respingeva l’appello proposto da TJ. Quest’ultima proponeva impugnazione dinanzi alla Corte Suprema di Spagna, giudice del rinvio, sostenendo che il suo rapporto di lavoro dovesse qualificarsi come “rapporto di lavoro permanente”. Il giudice del rinvio chiedeva alla CGUE di sottoporre la causa a procedimento accelerato ai sensi dell’art. 105 del regolamento di procedura della Corte. Con ordinanza del 4 settembre 2024 il presidente della Corte respingeva tale domanda. Tuttavia, la natura della causa e l’importanza delle questioni sollevate giustificavano il fatto che la Corte si pronunciasse sulla stessa in via prioritaria, in applicazione dell’art. 53, paragrafo 3 del regolamento di procedura della Corte. L’8 gennaio 2025 il governo spagnolo chiedeva alla Corte, a norma dell’art. 16, terzo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea di riunirsi in Grande sezione. La questione Il giudice del rinvio (Corte suprema di Spagna) nel dubitare della conformità alla clausola 5 dell’Accordo quadro di cui alla direttiva 1999/70/CE del complessivo sistema di tutele previsto dal diritto spagnolo contro gli abusi da reiterazione di contratti a tempo determinato nel pubblico impiego, chiede alla Corte di giustizia se possano ritenersi misure adeguate a prevenire e sanzionare siffatto abuso:
Ciò anche alla luce della precedente pronuncia CGUE 22 febbraio 2024 (Consejeria de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e A. (C-59/22, C.110/22 e C.-159/22) e delle interpretazioni giurisprudenziali alla stessa conseguenti. Le soluzioni giuridiche La CGUE osserva preliminarmente che tra i propri compiti vi sia quello di guidare i giudici del rinvio nelle proprie valutazioni, non potendo direttamente pronunciarsi sull’interpretazione delle disposizioni del diritto interno. Compito dei giudici nazionali è, pertanto, quello di determinare se le prescrizioni di cui alla clausola 5 dell’accordo quadro sul contratto a tempo determinato di cui alla Direttiva 1999/70/CE siano soddisfatte e se l’effettività di tale clausola sia garantita dalla normativa nazionale, come interpretata dalla giurisprudenza nazionale. L’accordo quadro assegna agli Stati membri l’obiettivo generale, consistente nel prevenire gli abusi derivanti da una successione di contratti a tempo determinato, lasciando al contempo la libertà nell’individuazione dei mezzi per conseguire tale obiettivo. L’accordo quadro, pertanto, non obbliga necessariamente gli Stati membri a prevedere la conversione dei contratti a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato. Tuttavia, esso richiede l’adozione di misure effettive, dissuasive e proporzionate, tali da sanzionare e rimuovere le conseguenze di un ricorso abusivo a una successione di rapporti di lavoro a tempo determinato (v. CGUE 4 luglio 2006, Adeneler e a., C-212/04, punti 93 e 94). La prima misura su cui la Corte si sofferma è quella della trasformazione dei reiterati contratti a tempo determinato in “rapporti di lavoro non permanente a tempo indeterminato”. Si tratta di una figura di introduzione giurisprudenziale, in ragione dell’impossibilità di attribuire lo status di “lavoratori a contratto permanenti” ai lavoratori vittime di un utilizzo abusivo di una successione di contratti a termine, tenuto conto del fatto che questi non hanno avuto accesso al pubblico impiego mediante una procedura di selezione, in conformità ai principi costituzionali di uguaglianza, merito e capacità (art. 23, paragrafo 2 e art.103, paragrafo 3 della Costituzione spagnola). La CGUE osserva che, da un punto di vista giuridico, la qualificazione del rapporto di lavoro come “non permanente a tempo indeterminato” comporta il mantenimento del vincolo contrattuale tra la pubblica amministrazione e il lavoratore fino a quando il posto non sia definitivamente coperto a seguito dell’espletamento di una procedura di selezione. Di conseguenza, come già affermato nella precedente pronuncia del 22 febbraio 2024, Consejeria de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e a.(C-59/22, C.110/22 e C.-159/22), il “rapporto di lavoro non permanente a tempo indeterminato” deve esser considerato a tutti gli effetti un rapporto a tempo determinato, configurandosi quale proroga dell’utilizzo abusivo di contratti a termine, poiché il vincolo contrattuale resta di natura temporanea e mantiene la situazione di precarietà del lavoratore interessato. In tali circostanze, afferma la Corte, una misura nazionale che per sanzionare l’utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato li trasformi in un ulteriore rapporto di lavoro di natura temporanea non può essere considerata idonea a sanzionare un siffatto utilizzo abusivo, né a rimuovere le conseguenze della violazione del diritto dell’Unione. Il secondo profilo analizzato dalla Corte di Giustizia è quello dell’indennità risarcitoria riconosciuta al lavoratore non permanente a tempo indeterminato al momento della cessazione del rapporto di lavoro a causa dell’assunzione, nel posto dallo stesso occupato, di altra persona a seguito dell’espletamento di procedure di selezione. Secondo quanto rilevato dal giudice del rinvio, l’indennità riconosciuta in tali ipotesi è pari a 20 giorni di retribuzione per ogni anno di servizio prestato, entro il limite massimo di 12 mensilità, corrispondente, nel diritto spagnolo, a quella prevista per la risoluzione di un contratto di lavoro per motivi oggettivi derivanti da esigenze dell’impresa. Lo stesso giudice del rinvio, dubitando dell’adeguatezza di siffatta misura, chiede alla Corte se possa considerarsi quale misura più adeguata una indennità pari a 33 giorni di retribuzione per anno di servizio, entro il limite di 24 mensilità corrispondente, nel diritto spagnolo, alla indennità prevista per i licenziamenti abusivi. La Corte di giustizia precisa che, qualora uno Stato membro decida di ricorrere al risarcimento pecuniario quale misura per prevenire e sanzionare un ricorso abusivo a una successione di contratti a termine, ai sensi della clausola 5 dell’accordo quadro, tale Stato è tenuto a compensare integralmente il danno subito dal lavoratore. Pertanto, al fine di determinare l’importo del risarcimento occorre tener conto di una pluralità di circostanze tra cui anche le funzioni svolte dal lavoratore, il numero e la durata cumulativa dei contratti a termine. Ancora, l’indennità dovrebbe essere calcolata tenendo conto dei vantaggi finanziari a cui il lavoratore avrebbe potuto aver diritto in assenza di abuso, nonché del danno subito a causa della situazione di incertezza in cui lo stesso si è trovato. Di conseguenza, rispetto al caso di specie la Corte ritiene che l’indennità forfettaria sottoposta a doppio massimale (20 o 33 giorni di retribuzione per anno di servizio con il limite delle 12 o 24 mensilità) non possa costituire un risarcimento proporzionato ed effettivo delle situazioni di abuso che superino una certa durata in termini di anni, né un risarcimento adeguato ed integrale dei danni derivanti da tali abusi. Peraltro, aggiunge la Corte, un siffatto sistema indennitario è totalmente inidoneo a porre rimedio ai casi di abuso che interessino lavoratori che vadano in pensione o si dimettano o vengano licenziati prima della fine della procedura di selezione per l’occupazione a tempo indeterminato del posto di lavoro. Il terzo ambito analizzato dalla Corte è quello del regime di responsabilità delle pubbliche amministrazioni introdotto in Spagna dalla legge n. 20/2021 per il caso di inosservanza delle disposizioni in materia di personale con contratto a tempo determinato. La Corte sul punto richiama quanto espresso nella sentenza del 7 marzo 2018, Santoro (C-494/16), evidenziando che un meccanismo nazionale di responsabilità delle amministrazioni può garantire la piena efficacia dei principi espressi nell’Accordo quadro purché sia accompagnato da altre misure effettive e dissuasive che consentano di prevenire e sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato. Il meccanismo di responsabilità, inoltre, non può limitarsi a una mera possibilità astratta e teorica, ma deve fondarsi su disposizioni nazionali precise, di prevedibile ed effettiva applicabilità. Spetta, dunque, alla Corte Suprema spagnola verificare, da un lato, se il regime di responsabilità previsto dal diritto spagnolo si basi su disposizioni nazionali precise, prevedibili e concretamente applicabili nella pratica al fine di sanzionare debitamente la pubblica amministrazione interessata, e, dall’altro, se esso sia accompagnato da ulteriori misure effettive e dissuasive che consentano di rimuovere la violazione del diritto dell’Unione. Infine, la Corte analizza l’ultima misura indicata dal giudice del rinvio, ossia la previsione nell’ambito della legge 20/2021 di procedure di stabilizzazione del pubblico impiego che attribuiscono valore determinante alla precedente esperienza dei lavoratori a tempo determinato interessati e al tempo di servizio dedicato da questi allo svolgimento delle proprie mansioni. Anche in questo caso, la Corte evidenzia l’insufficienza di una misura di tal genere a sanzionare debitamente il ricorso abusivo a una successione di contratti a tempo determinato. Il lavoratore interessato, infatti, potrebbe non partecipare a una siffatta procedura di selezione, o la sua candidatura potrebbe non essere accolta, con la conseguenza che l’organizzazione della stessa non consentirebbe né di sanzionare l’abuso di cui il lavoratore è vittima, né di rimuovere le conseguenze di tale violazione del diritto dell’Unione. Ed ancora, le circostanze per cui vengono prese in considerazione l’esperienza precedentemente maturata dai lavoratori a tempo determinato interessati e il tempo maturato nell’espletamento delle mansioni non si configurano quali sanzioni per il ricorso abusivo a una serie di contratti, in quanto non limitate ai soli lavoratori vittime di un ricorso abusivo a una successione di contratti di lavoro. La valutazione dell’esperienza pregressa sarebbe posta a beneficio di tutti i lavoratori assunti a tempo determinato che ne dispongano, indipendentemente dal fatto di esser stati vittime di un tale abuso. Osservazioni La sentenza in commento mette radicalmente in discussione l’intero sistema di misure approntate dall’ordinamento spagnolo contro gli abusi derivanti da una successione di contratti a termine nel pubblico impiego, rilevandone la non conformità e adeguatezza rispetto alle prescrizioni contenute nella direttiva 1999/70/CE (clausola 5 dell’accordo quadro) e rappresenta, allo stesso tempo, l’occasione per rimarcare con forza alcuni principi già evidenziati sul tema in precedenti pronunce: la non vincolatività per gli Stati membri quanto all’adozione del meccanismo di trasformazione dei contratti a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato; la possibilità di prevedere misure alternative alla trasformazione in contratti a tempo indeterminato purché capaci di offrire una tutela effettiva al fine di evitare e sanzionare il ricorso abusivo a una successione di contratti a termine; il principio del risarcimento integrale del danno subito. Per quanto attiene alla prima misura di contrasto rilevata dal giudice del rinvio, ossia la trasformazione del rapporto in contratto non permanente a tempo indeterminato, la Corte di giustizia mantiene fermo quanto già indicato in passato con l’ordinanza León Medialdea (Corte di giustizia, ordinanza 11 dicembre 2014, causa C-86/14, Marta León Medialdea c. Ayuntamiento de Huétor Vega), “riqualificando” tale figura in termini di mero contratto a tempo determinato. La misura appare quindi solo formalmente migliorativa ma di fatto mantiene la situazione di precarietà in cui versa il lavoratore, non sanzionando il ricorso abusivo a una successione di contratti a termine di cui vengono, al contrario, perpetuati gli effetti (sul tema v. V. De Michele, Le sentenze “spagnole” della Corte di giustizia UE e la stabilizzazione del precariato pubblico in Italia e in Europa, 2016, consultabile su www.Europeanrights.eu). Il contratto “a tempo indeterminato non permanente” deve la sua origine alla creazione giurisprudenziale del Tribunale Supremo (la prima sentenza sul punto è del 7 ottobre 1996 AR 7482) che ha distinto i lavoratori pubblici in due categorie: i lavoratori pubblici con posto fisso, assunti a seguito di un concorso pubblico (indenifido fijo de plantilla) e i lavoratori a “tempo indefinito” (indefinido no fijo de plantilla), per i quali il posto di lavoro “stabilmente precario” discende non dal superamento di una selezione pubblica ma quale sanzione nei confronti dell’amministrazione in ragione dell’illegittimità del vincolo contrattuale derivante dall’abusiva reiterazione dello stesso nel corso del tempo. In tali ipotesi, quindi, il lavoratore svolge la propria attività originaria sino al termine della procedura selettiva per la copertura del posto in organico. Suddetta figura di creazione giurisprudenziale ha poi trovato riconoscimento normativo nel 2010 con l’inserimento della 15° disposizione aggiuntiva allo Statuto dei lavoratori, assoggettando tale figura a un regime di sostanziale libera recedibilità tale per cui il lavoratore, vittima di un abuso nella successione di contratti a termine, mantiene il posto fino alla copertura dello stesso con procedura selettiva, con conseguente automatica estinzione definitiva del rapporto di lavoro. Il secondo punto nodale della sentenza in commento è quello relativo alla corresponsione di una indennità forfettaria per la riparazione del danno derivante dall’abuso nella successione di contratti a termine. La Corte di Giustizia conferma quanto già evidenziato nell’ambito di precedenti pronunce in merito alla necessità di una compensazione integrale del danno subito che tenga conto del principio di proporzionalità (CGUE, CGUE, 8 maggio 2019, Rossato e Conservatorio di Musica F.A. Bonporti, C- 494/17, punti 42 e 43). Di conseguenza la funzione dell’indennizzo riconosciuto al lavoratore non può essere meramente accessoria, simbolica o residuale ma deve assumere una dimensione effettivamente compensativa oltre che dissuasiva. La sentenza mette poi in discussione anche i meccanismi di stabilizzazione avviati per effetto della legge n. 20/2021 (Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducciòn de la temporalidad en el empleo publico), evidenziandone la scarsa capacità sanzionatoria rispetto agli abusi da reiterazione di contratti a termine, stante sia la possibilità di partecipazione aperta a tutti i candidati e non esclusivamente ai lavoratori vittime di siffatto abuso, sia l’alea comunque insita nello svolgimento di una qualsivoglia procedura concorsuale, posto che il lavoratore vittima dell’abuso decida effettivamente di parteciparvi (sul punto anche CGUE 19 marzo 2020, Sanchez Ruiz e Fernandez Alvarez e a., cause riunite C-103/2018 e C-429/2018). Come anticipato, la pronuncia si inserisce in un ampio filone giurisprudenziale eurounitario sull’interpretazione e applicazione della clausola 5 dell’accordo quadro con riferimento al pubblico impiego. Tale giurisprudenza ha interessato e continua a interessare anche l’ordinamento italiano, quanto alla valutazione della conformità del regime sanzionatorio previsto nei casi di abuso derivante dalla successione di contratti a termine nel pubblico impiego, in particolare nel settore scolastico (ex multis le pronunce della CGUE per i casi Adeneler, Marrosu-Sardino, Mascolo, Papalia, Santoro). Nel nostro ordinamento l’abusiva reiterazione di contratti a termine ha conseguenze sanzionatorie molto diverse in ragione della natura pubblica o privata dei rapporti di lavoro interessati. Se nel settore privato l’art. 19, comma 2 del d.lgs. 81/2015 prevede la trasformazione del contratto a tempo indeterminato dalla data del superamento del termine massimo di 36 mesi, nel settore pubblico, invece, vige l’assoluto divieto di conversione dei contratti di lavoro a termine in contratto a tempo indeterminato di cui all’art. 36, comma 5 del d.lgs. 165/2001. Tale previsione trova fondamento nel principio del concorso pubblico per l’accesso al pubblico impiego imposto dall’art. 97 Cost. o, come parte della dottrina ha evidenziato, nelle difficoltà legate a vincoli di bilancio, soprattutto in ragione dell’introduzione del principio del pareggio di bilancio di cui all’art. 81 Cost. (in tal senso A.Preteroti, Sull’utilizzo del contratto a tempo determinato nel lavoro pubblico tra tenuta del regime sanzionatorio speciale ed idoneità della stabilizzazione a sanzionare l’abuso, in G.Zilio Grandi (a cura di), Organizzazione dell’impresa e qualità del lavoro, Adapt University Press, 2024, p.164 e 165). La diversità di regime sanzionatorio tra pubblico e privato è stata dapprima avallata dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 89/2003 e poi legittimata dalla stessa Corte di Giustizia. Nella pronuncia Adeneler, come detto, i giudici del Lussemburgo evidenziano che l’accordo quadro non stabilisce un obbligo generale degli Stati membri di prevedere la trasformazione dei contratti a termine in contratti a tempo indeterminato. Spetta al legislatore nazionale individuare il regime sanzionatorio da applicare, purché le misure adottate non rendano impossibile o effettivamente difficile l’esercizio dei diritti attribuiti dall’ordinamento giuridico comunitario (principio di effettività) (v. CGUE, 4 luglio 2006, causa C-212/04, caso Adeneler, punto 93). Questo principio trova conferma nelle sentenze Marrosu-Sardino e Vassallo in cui la Corte chiarisce che, affinché una normativa che vieta la trasformazione di una successione di contratti a tempo determinato in contratto di lavoro a tempo indeterminato possa esser considerata conforme all’accordo quadro, occorre che lo Stato membro interessato preveda un’altra misura effettiva per sanzionare l’utilizzo abusivo di contratti a termine stipulati in successione ( v. CGUE, 7 settembre 2006, causa C-53/04, caso Marrosu-Sardino, punto 53). L’art. 36, co. 5 del d.lgs. 165/2001 nella formulazione precedente alle modifiche introdotte dal decreto legge 16 settembre 2024 n. 131 prevedeva che “il lavoratore interessato ha diritto al risarcimento del danno derivante dalla prestazione di lavoro in violazione di disposizioni imperative”. Di conseguenza, la giurisprudenza per lungo tempo ha sopperito al vuoto normativo occupandosi sia della qualificazione che della quantificazione del danno derivante dall’abusivo ricorso a successioni di contratti a termine. In particolare, il generico riferimento alla tutela risarcitoria porta la giurisprudenza di legittimità ad addossare in capo al lavoratore l’onere di provare il danno effettivamente subito, riconducendo l’operato dell’amministrazione sia alla responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c., sia alla responsabilità da inadempimento contrattuale (ex multis: Cass., Sez. Un., 24 marzo 2006, n. 6572; Cass. 13 gennaio 2012, n. 392; Cass. 8 settembre 2014, n. 18855). Tale ricostruzione è, però, apparsa in contrasto con l’interpretazione offerta dalla Corte di Giustizia nell’ambito della ordinanza Papalia (CGUE, 12 dicembre 2013, causa C-50/13,caso Papalia) secondo cui la clausola 5 dell’accordo quadro di cui alla direttiva 1999/70/CE osta a una normativa nazionale che, nel prevedere unicamente il diritto al risarcimento del danno per sanzionare l’abuso di una successione di contratti a termine, subordini il risarcimento stesso alla “probatio diabolica” da parte del lavoratore di aver dovuto rinunciare a migliori opportunità di impiego, rendendo praticamente impossibile l’esercizio del diritto al risarcimento. Sulla spinta di tale interpretazione eurounitaria si sviluppa un nuovo filone giurisprudenziale nazionale basato sull’interpretazione adeguatrice dell’art. 36, comma 5 del d.lgs. 165/2001 secondo il concetto del cd. “danno comunitario”. Il diritto al risarcimento diventa quindi una sanzione punitiva che sorge ex lege a carico del datore di lavoro, senza necessità alcuna da parte del lavoratore di provare il danno. Tale ricostruzione viene, peraltro, avallata dalla pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass., sez. un., 15 marzo 2016, n. 5072) che pone parimenti fine al contrasto sviluppatosi in giurisprudenza in merito alla quantificazione del danno ex art. 36, comma 5 del d.lgs. 165/2001. La Corte di Cassazione prevede che il risarcimento del danno sia da determinarsi alla stregua dei criteri individuati dall’art. 32, comma 5 della l.n. 183/2010, ossia nella misura pari a una indennità onnicomprensiva tra un minimo di 2,5 e un massimo di 12 mensilità dell’ultima retribuzione globale di fatto, avuto riguardo ai criteri indicati nell’art. 8 della legge 15 luglio 1966, n. 604. Viene, dunque, applicata al settore pubblico la medesima quantificazione del danno prevista dal settore privato (art. 28, comma 2 del d.lgs. 81/2015), ferma restando per il dipendente la possibilità di provare di aver subito un danno maggiore, ossia un danno da perdita di chance. Tale orientamento è stato consolidato sia da successive pronunce della Corte di Giustizia (CGUE, 7 marzo 2018, C-494/16, caso Santoro), sia da pronunce della Corte costituzionale (Corte cost. 27 dicembre 2018, n. 248). Pur tuttavia, la tutela così offerta al lavoratore è apparsa debole sia per l’esiguità del risarcimento, che parte della dottrina ha ritenuto insufficiente rispetto al lavoro privato ove all’indennità si associa anche la conversione del rapporto a tempo indeterminato, sia per l’affidamento spesso ingenerato nei lavoratori rispetto alla possibilità di meccanismi di stabilizzazione, tali da scoraggiare l’avvio di azioni giudiziarie per la tutela delle proprie ragioni. A oggi il quadro normativo interno è, però, mutato per effetto dell’art. 12 del citato decreto legge n. 131/2024 (cd. Decreto salva infrazioni) che è intervenuto sull’art. 36, co. 5 prevedendo normativamente la quantificazione nella specifica ipotesi di danno conseguente all’abuso nell’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato. La novellata previsione quantifica l’indennità risarcitoria nella misura compresa tra un minimo di quattro e un massimo di ventiquattro mensilità dell’ultima retribuzione di riferimento per il calcolo del trattamento di fine rapporto, avuto riguardo alla gravità della violazione in relazione al numero di contratti intervenuti e alla durata complessiva del rapporto, fatta salva la facoltà per il lavoratore di provare il maggior danno. Si tratta di un intervento normativo stimolato dalla necessità di ottemperare alla procedura di infrazione 2014/4231 con la quale la Commissione europea ha contestato all’Italia l’errato recepimento della direttiva 1999/70/CE in materia di utilizzo abusivo della successione di contratti a tempo determinato. In data 19 aprile 2023 la Commissione ha, infatti, inviato all’Italia parere motivato ex art. 258 TFUE rilevando il non corretto recepimento dell’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, contenuto nella direttiva 1999/70/CE che impone il rispetto del principio di non discriminazione e obbliga gli Stati membri a prevedere misure atte a prevenire e sanzionare l’utilizzo abusivo di contratti o rapporti a tempo determinato. In particolare, su questo ultimo aspetto la Commissione UE ha rilevato che “La normativa italiana non previene né sanziona in misura sufficiente l’utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato per diverse categorie di lavoratori del settore pubblico in Italia. Tra questi, insegnanti e personale amministrativo, tecnico e ausiliario della scuola pubblica, operatori sanitari, lavoratori del settore dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica e del settore operistico, personale degli istituti pubblici di ricerca, lavoratori forestali e volontari dei vigili del fuoco nazionali”. Tuttavia, l’intervento normativo di cui al decreto legge n. 131/2024 di modifica dell’art. 36, comma 5 del d.lgs. n. 165/2001 sembra non aver sortito gli effetti sperati e la Commissione ha deferito la questione alla Corte di Giustizia presentando ricorso per inadempimento contro l’Italia. La Commissione contesta alla Repubblica italiana di aver mancato agli obblighi sulla stessa incombenti quanto alla previsione di misure utili a prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti a termine in relazione al personale amministrativo, tecnico e ausiliario delle istituzioni scolastiche statali (di seguito “ATA”). La Corte di Giustizia, con la recente pronuncia del 13 maggio 2026, Commissione/Italia, causa C-155/2025 accoglie il ricorso della Commissione evidenziando che:
La Corte boccia il quadro normativo italiano per assenza di strumenti effettivi di prevenzione e contrasto dell’abuso nella reiterazione dei rapporti a termine del personale ATA, in violazione quindi della clausola 5, lettere da a) a c) dell’accordo quadro di cui alla Direttiva 1999/70/CE. L’Italia dovrà, dunque, conformarsi “senza indugio” alla sentenza della Corte adeguando la disciplina interna ai principi europei per non incorrere in una nuova procedura di infrazione, questa volta accompagnata dall’applicazione di sanzioni pecuniarie. Quel che è abbastanza plausibile è che tale ultima sentenza dei giudici di Lussemburgo, in ogni caso, aprirà la strada a un nuovo contenzioso da parte dei lavoratori precari del comparto quanto a richieste di stabilizzazione e risarcimento del danno da abuso di contratti a termine. Riferimenti A. Alaimo, Dalla riforma Madia al decreto dignità. Le “poche” novità e le “molte” aporie della disciplina del lavoro a tempo determinato e delle collaborazioni autonome nel settore pubblico, in Il lavoro pubblico a vent’anni dalla scomparsa di Massimo d’Antona, Università degli Studi di Catania, 2022, p.91 ss. S. Ciucciovino, L’idoneità dell’art. 36, D.lgs. 165/2001 a prevenire l’abuso del contratto a termmine da parte della pubblica amministrazione, in Riv. It. Dir. lav., 2012, n. 1, II, p.147 ss. G. Contini, La Corte di Cassazione e il danno da abuso del contratto a termine nel pubblico impiego: una storia senza fine, in Arg. Dir. Lav., n. 2, 1 marzo 2017, p. 471 ss. C. Cordella, L’abusiva reiterazione di contratti temporanei: la non conversione nel regime “generale” del pubblico impiego privatizzato, in Lav. Pubbl. Amm., 2015, n. 5, p. 666 ss. M. De Luca, Precariato pubblico: condizionalità eurounitaria per divieti nazionali di conversione, in WP CSDLE “Massimo d’Antona.INT, n. 134/2017. L. Fiorillo, Contratto a termine e risarcimento del danno: le nuove regole, in Mass. Giur.lav., 2024, n. 3, p. 453. L. Fiorillo, Il contratto a tempo determinato, in Il diritto del lavoro nel pubblico impiego, 2024, Piccin, p. 151 ss. N. Frasca, La quantificazione del “danno comunitario” da illegittima reiterazione di contratti a tempo determinato nel pubblico impiego: nel perdurante silenzio del legislatore, si pronunciano le Sezioni Unite, in Arg. Dir. Lav., n. 4-5, 2016, p. 855 ss. S. Giubboni, Risarcimento del “danno comunitario” da abuso di contratti a termine nel pubblico al vaglio delle S.U., in Ius lavoro, 13 aprile 2016. L. Monterossi, Contratto a tempo determinato, in D. Mezzacapo, A. Preteroti (a cura di), Il lavoro pubblico privatizzato, Ambientediritto Editore, 2026. V. Pinto, Flessibilità e precarietà nel reclutamento delle amministrazioni pubbliche, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2018, n.1, pp. 15 e 16. C. Timellini, L’ultima declinazione flessibile del lavoro dipendente nelle pubbliche amministrazioni, in Variazioni su temi di Diritto del lavoro, fasc. 2/2020, p. 435 ss. |
