La consulta conferma la prescrizione decennale per i tributi erariali

Massima

I tributi erariali soggiacciono alla prescrizione ordinaria decennale ex art. 2946 c.c., essendo da respingere la richiesta di allineamento al termine quinquennale dell’IMU, vista la natura diversa dei crediti statali rispetto a quelli locali. Il legislatore ha il potere di bilanciare recupero crediti e certezza del contribuente, escludendo che la prescrizione rientri nelle regole sulla ragionevole durata del processo.

Il caso

Nel caso di specie, la Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio era stata investita dall’appello proposto dall’Agenzia delle entrate - Riscossione avverso una sentenza della Corte di giustizia tributaria di primo grado di Roma.

La CGT di primo grado aveva accolto l’impugnazione di un atto di intimazione di pagamento per la riscossione di tributi erariali notificati il 4 agosto 2022, ritenendo che fosse decorso il termine di prescrizione ordinaria di cui all’art. 2946 c.c., applicabile al caso di specie, poiché il precedente atto della procedura di riscossione gli era stato notificato il 7 aprile 2011.

La CGT di secondo grado aveva sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 97e 111 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2946 del codice civile, in tema di prescrizione ordinaria, a mente del quale, salvi i casi in cui la legge dispone diversamente, i diritti si estinguono per prescrizione con il decorso di dieci anni, nella parte in cui si applica anche alla riscossione dei tributi erariali, nonché dell’art. 20, comma 6, del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, che consente agli enti creditori di riattivare la riscossione anche successivamente al discarico, purché non sia decorso il termine di prescrizione del credito.

L’amministrazione appellante, infatti, aveva evidenziato che la prescrizione non era ancora maturata, poiché nel computo del relativo termine doveva tenersi conto della sospensione disposta dall’art. 68, comma 4-bis, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18. Su tale base, il giudice a quo osservava dunque che, per effetto delle disposizioni richiamate, il termine di prescrizione aveva subìto una complessiva proroga di ventiquattro mesi, il che consentiva di ritenere tempestivamente notificato l’atto di intimazione.

Tanto premesso, il rimettente dubitava però della legittimità costituzionale dell’art. 2946 c.c. nella parte in cui, secondo il diritto vivente, si applica alla riscossione dei tributi erariali, assumendo che sarebbe più consono alla fattispecie il termine quinquennale stabilito per la riscossione dell’imposta municipale propria (IMU).

Lo stesso dubbio di legittimità costituzionale veniva poi prospettato anche con riguardo all’art. 20, comma 6, del d.lgs. n. 112/1999, nella parte in cui prevede che l’ente creditore può «riaffidare in riscossione le somme», dopo il loro discarico, a condizione che non sia decorso il termine di prescrizione decennale.

L’accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale sarebbe stato del resto decisivo per la statuizione sull’appello, perché, anche tenendo conto della sospensione disposta nel corso dell’emergenza pandemica, l’applicazione del termine quinquennale avrebbe condotto a ritenere tardivo l’atto interruttivo impugnato.

La questione

Quanto alla non manifesta infondatezza, secondo il giudice rimettente, la violazione dell’art. 3, primo comma, Cost., sotto il profilo del principio di eguaglianza, poteva sussistere in ragione del diverso trattamento che la stessa giurisprudenza avrebbe riservato alla riscossione dell’IMU, rispetto alla quale è stato invece ritenuto applicabile il termine quinquennale di cui all’art. 2948, numero 4), c.c. Tale disparità di trattamento, ad avviso del rimettente, si risolverebbe «in un ingiustificato privilegio per l’amministrazione statale».

Quanto alla violazione dell’art. 97 Cost., questa, secondo il giudice di merito, poteva sussistere sotto diversi profili. In primo luogo, perchè «la partecipazione a un procedimento [amministrativo] (nella nozione più ampia), disciplinato da norme di qualsiasi rango, richiede l’utilizzazione di uno strumento elettronico (computer, tablet, smartphone) che sia in grado di produrre un documento informatico e di inviarlo, via etere, al suo destinatario», dal che ne derivava che quando, come nella specie, la notifica degli atti procedimentali viene effettuata a mezzo di posta elettronica certificata, sarebbero in sostanza «annullat[i] i tempi di attesa per l’operazione richiesta». Su tale base, il giudice rimettente affermava quindi che la riduzione dei tempi necessari al compimento degli atti interruttivi non renderebbe più giustificabile il mantenimento in vita di «una norma […] entrata in vigore quando il primo computer di tipo commerciale non era stato nemmeno immaginato».

Con altra censura il rimettente assumeva, poi, che la prescrizione decennale del termine per la riscossione sarebbe «anomala» rispetto a un sistema nel quale la previsione di un termine quinquennale «esprime una tendenza generale dell’ordinamento».

Ancora poi veniva evidenziato un ulteriore, possibile, profilo di contrasto con l’art. 97 Cost., oltreché con i «principi di ragionevolezza e di proporzionalità», legato al raffronto fra la disciplina recata dalla norma codicistica censurata e quella del giudizio di impugnazione degli atti impositivi, osservando il rimettente che per l’accertamento della violazione tributaria l’Amministrazione ha a disposizione, a pena di decadenza, un termine di cinque anni, che decorre dall’ultimo giorno del quinto anno successivo all’anno d’imposta cui si riferisce la dichiarazione dei redditi esaminata o omessa, per l’impugnazione di tale atto il contribuente ha 60 giorni, mentre il successivo diritto alla riscossione, per effetto della norma in esame, si prescrive nel termine di dieci anni. Riteneva quindi il giudice rimettente di poter «stabilire un parallelismo» fra azione accertativa e riscossiva, in quanto entrambe composte da un primo momento dedicato alla redazione dell’atto – che richiede un particolare «sforzo di creatività intellettuale» – e al suo deposito, al quale si può provvedere in tempi assai più brevi; dal che si poteva dedurre, a suo avviso, l’irragionevolezza di un termine di prescrizione doppio rispetto a quello previsto per la decadenza dal potere impositivo dell’erario.

Infine con un’altra censura il giudice denunciava la «[v]iolazione del principio di coerenza dell’ordinamento giuridico», assumendo che, a far data dal 2009, il legislatore avrebbe manifestato una propria «tendenza […] ad accorciare i tempi per il compimento di determinate attività».

Da ultimo, il rimettente assumeva che l’art. 2946 c.c., così interpretato, si porrebbe in contrasto con l’art. 111 Cost., in quanto, pur se «processo e procedimento sono entità ontologicamente distinte», anche il procedimento tributario deve «avere una ragionevole durata».

La decisione

La Corte Costituzionale, premesso, quanto alle questioni inerenti all’art. 20, comma 6, del d.lgs. n. 112 del 1999, che l’ordinanza di rimessione non conteneva alcuna considerazione circa le ragioni per le quali detta disposizione sarebbe stata applicabile al giudizio principale, la dichiarava  inammissibile per difetto di motivazione sulla rilevanza.

La Consulta, poi, premesso che l’applicazione del termine ordinario di prescrizione alla riscossione dei crediti erariali è frutto di un indirizzo consolidato della giurisprudenza di legittimità, indicato dal rimettente quale diritto vivente, rileva che tale indirizzo ha affermato, in particolare, che per i tributi erariali non può farsi riferimento al termine di prescrizione quinquennale, previsto dall’art. 2948, numero 4), c.c. per «tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi». In quest’ultimo ambito rientrano invece i tributi locali, nei quali il rapporto di credito è caratterizzato da «una causa debendi di tipo continuativo suscettibile di adempimento» solo per effetto del prolungarsi nel tempo della prestazione erogata dall’ente impositore o dal beneficio che questi concede (si vedano, fra le altre, Cass., 10 dicembre 2014, n. 26013 e 23 febbraio 2010, n. 4283 e, nello stesso senso, Cass., 6 novembre 2025, n. 29391).

Per i tributi erariali, invece, l’autonomia dei singoli periodi d’imposta e delle relative obbligazioni osta a che sia affermata la natura periodica della prestazione, poiché il credito deriva, anno per anno, da una nuova valutazione sulla sussistenza dei presupposti impositivi.

Poste tali considerazioni, la prima questione, sollevata in riferimento all’art. 3, primo comma, Cost., secondo la Consulta non era fondata. Il giudice rimettente procedeva infatti ad un mero raffronto numerico fra i termini previsti per la prescrizione dei tributi erariali e locali, omettendo però di confrontarsi con le ragioni che ne fondano la diversità. Le due tipologie di credito, rileva la Corte, sono infatti riconducibili, ai fini dell’individuazione del termine di prescrizione, a due paradigmi normativi del tutto diversi. Pertanto, la disposizione censurata e quella assunta a tertium comparationis disciplinano situazioni non omogenee, così da escludere la denunciata violazione del principio di eguaglianza, che «sussiste qualora situazioni sostanzialmente identiche siano disciplinate in modo ingiustificatamente diverso e non quando alla diversità di disciplina corrispondano situazioni non assimilabili» (ex plurimis, sentenze n. 155 del 2014, n. 108 del 2006 e n. 340 del 2004 e ordinanza n. 46 del 2020).

Le questioni formulate in riferimento all’art. 97 Cost. erano ugualmente tutte da rigettare.

Non era fondata la questione con la quale il rimettente assumeva che il termine decennale di prescrizione sarebbe «ingiustificato» avuto riguardo al fatto che, per interromperlo, l’Amministrazione impiega un tempo brevissimo, qual è quello occorrente all’invio di un atto interruttivo per il mezzo della posta elettronica certificata. La Corte Costituzionale ha affermato, infatti, che «[n]ella disciplina della prescrizione il legislatore gode di ampia discrezionalità che gli consente di perseguire finalità pubblicistiche e, al contempo, di bilanciare gli interessi privatistici delle parti che si contrappongono» (Corte Cost., sentenza n. 32 del 2024), laddove tale discrezionalità incontra l’unico limite di non poter essere esercitata «in modo da non rendere effettiva la possibilità di esercizio del diritto cui si riferisce» (ex plurimis, Corte Cost., sentenza n. 234 del 2008 e ordinanze n. 166 del 2006 e n. 153 del 2000).

Quanto alla denunciata «anomalia» del termine decennale rispetto ad altri termini, variamente previsti da diverse disposizioni nell’ordinamento, anche in questo caso gli argomenti del rimettente si risolvevano nel rilievo di una sostanziale disparità di trattamento fra la disciplina della prescrizione di cui trattavasi e altre previsioni relative a fattispecie però fra loro del tutto eterogenee, concernenti sistemi diversi sorretti da una distinta ratio. Tutte le fattispecie indicate, pertanto, erano inidonee a svolgere la funzione di tertia comparationis.

Per la stessa ragione, appariva manifestamente infondato anche il «parallelismo» fra, da una parte, l’impugnazione degli atti impositivi ad opera del contribuente, l’azione di accertamento del fisco e la successiva riscossione del credito, trattandosi di fattispecie “neppure latamente assimilabili”, con peraltro considerazioni “puramente soggettive e sprovviste di substrato in diritto”.

Quanto alla asserita violazione del «principio di coerenza dell’ordinamento giuridico» rispetto alla «tendenza [del legislatore] ad accorciare i tempi per il compimento di determinate attività», la Corte Costituzionale rileva come il semplice rilievo di un contrasto «con la tendenza dell’ordinamento» non vale certo a rappresentare la sussistenza di una scelta legislativa irragionevole, anche considerata, anche in questo caso, l’assoluta eterogeneità delle situazioni poste a confronto.

Infine, manifestamente infondata era anche l’ultima questione, formulata in riferimento al principio di ragionevole durata del processo di cui all’art. 111 Cost., trattandosi di parametro non conferente, laddove la giurisprudenza costituzionale è costante nell’affermare che il bene costituzionale della ragionevole durata del processo attiene imprescindibilmente alla tutela alle disposizioni di natura processuale, fra le quali non rientra la disciplina della prescrizione, che è istituto di diritto sostanziale.

Osservazioni

Con la sentenza in commento la Corte Costituzionale chiude dunque il dibattito sulla prescrizione dei tributi erariali, affermando che restano validi i dieci anni previsti dall’art 2946 c.c. e respingendo la richiesta di allineamento al termine quinquennale dell’IMU, vista la natura diversa dei crediti statali rispetto a quelli locali.

La sentenza riconosce del resto al legislatore il potere di bilanciare recupero crediti e certezza del contribuente, escludendo che la prescrizione rientri nelle regole sulla ragionevole durata del processo.

L’Agenzia delle Entrate mantiene così un orizzonte decennale per la riscossione coattiva. Questa pronuncia potrebbe ora “disinnescare” migliaia di ricorsi basati sulla richiesta di estensione della prescrizione breve (5 anni) alle imposte erariali dopo la notifica della cartella.

Quanto alla questione principale trattata dalla Corte (la sola, in realtà, avente una minima “sostanza” giuridica) relativa alla differenza del termine applicato ai tributi locali e ai tributi erariali, come visto, la Corte Costituzionale fonda la legittimità del "doppio binario" proprio sulla diversità funzionale dei due tipi di prelievo.

Per quanto riguarda i tributi erariali, infatti, ogni anno d'imposta costituisce un'obbligazione nuova, autonoma e non predeterminabile.

I tributi locali, invece, derivano da elementi patrimoniali stabili (il possesso di un immobile o la produzione di rifiuti in un determinato locale), con dunque una prestazione strutturalmente periodica e un presupposto che si ripete identico nel tempo. Da qui l’applicazione del termine di prescrizione breve quinquennale (art. 2948, n. 4 c.c.).

La dimensione macroeconomica dei tributi erariali richiede del resto chiaramente tempi intrinsecamente più lunghi, che la tecnologia velocizza solo in parte, senza ridurne la complessità giuridica. I Comuni invece operano su una platea e base territoriale circoscritta, sapendo già, in definitiva, chi possiede l'immobile e la tariffa applicabile, e rendendo quindi in quel caso sì irragionevole un tempo di recupero superiore ai 5 anni.

Infine bisogna anche considerare che le imposte erariali finanziano i servizi indivisibili dello Stato (sanità, difesa, scuola, giustizia), laddove una prescrizione troppo breve rischierebbe anche di minare la stabilità finanziaria del bilancio pubblico.

I tributi locali finanziano invece servizi di prossimità a ciclo annuale rapido (raccolta rifiuti, illuminazione, manutenzione stradale), laddove il bilancio comunale si deve basare proprio sulla certezza delle entrate a brevissimo termine per garantire la continuità dei servizi ai cittadini sul territorio.

Insomma due “mondi” completamente diversi.