Il Canone Unico Patrimoniale tra nomen iuris e natura del prelievo: le SS.UU. riaffermano i criteri costituzionali di identificazione del tributo

Massima

Il Canone Unico Patrimoniale disciplinato dall'art. 1, commi 816-847, della l. n. 160/2019, pur qualificato dal legislatore come entrata patrimoniale, presenta i caratteri sostanziali del tributo, poiché integra una prestazione imposta, priva di rapporto sinallagmatico, collegata a un presupposto economicamente rilevante e destinata al finanziamento della spesa pubblica. Ne consegue la devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione tributaria ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. n. 546/1992.

Il caso

La pronuncia trae origine dal rinvio pregiudiziale disposto dalla Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Vicenza ai sensi dell'art. 363-bis c.p.c., nell'ambito di una controversia avente ad oggetto l'impugnazione di un avviso di accertamento esecutivo relativo al Canone Unico Patrimoniale per esposizioni pubblicitarie ritenute imponibili.

Il giudice rimettente evidenziava l'esistenza di un consolidato contrasto giurisprudenziale circa la natura giuridica del CUP e, conseguentemente, circa l'individuazione del giudice fornito di giurisdizione. In particolare, si erano progressivamente affermati tre distinti orientamenti: il primo favorevole alla giurisdizione tributaria, sul presupposto della natura sostanzialmente tributaria del prelievo; il secondo orientato verso la giurisdizione ordinaria, valorizzando la qualificazione legislativa del canone quale entrata patrimoniale; il terzo favorevole ad una soluzione casistica fondata sull'esame del contenuto concreto della pretesa.

Ritenuti sussistenti i presupposti previsti dall'art. 363-bis c.p.c., le Sezioni Unite hanno affrontato la questione muovendo dalla ricostruzione sistematica della disciplina introdotta dalla Legge di bilancio del 2020, con l'obiettivo di individuare la natura effettiva del nuovo prelievo e di risolvere definitivamente il contrasto interpretativo.

La questione

La questione sottoposta alle Sezioni Unite investe la qualificazione giuridica del Canone Unico Patrimoniale (CUP) introdotto dall'art. 1, commi 816-847, della l. 27 dicembre 2019, n. 160 e, conseguentemente, l'individuazione del giudice fornito di giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto la relativa pretesa.

Il problema interpretativo trae origine dalla scelta del legislatore di qualificare il nuovo prelievo come "canone patrimoniale", nonostante esso abbia sostituito una pluralità di entrate locali caratterizzate da natura giuridica eterogenea, comprendenti sia tributi (TOSAP, imposta comunale sulla pubblicità, diritto sulle pubbliche affissioni e CIMP) sia prestazioni patrimoniali, quale il COSAP.

La mera qualificazione normativa risultava, pertanto, insufficiente a risolvere il problema della natura dell'entrata, imponendo una verifica fondata sui criteri sostanziali elaborati dalla giurisprudenza costituzionale per distinguere i tributi dalle altre prestazioni patrimoniali imposte.

Dal corretto inquadramento del CUP discendevano rilevanti conseguenze processuali. Qualora il prelievo fosse stato qualificato come tributo, la controversia sarebbe rientrata nella giurisdizione tributaria ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546; diversamente, la cognizione sarebbe spettata al giudice ordinario, trattandosi di una pretesa patrimoniale riconducibile ad un rapporto di natura concessoria o obbligatoria.

Il rinvio pregiudiziale ha consentito alle Sezioni Unite di affrontare la questione in una prospettiva sistematica, destinata a superare i contrasti interpretativi maturati nella giurisprudenza di merito e ad assicurare uniformità applicativa.

Le soluzioni giuridiche

La Corte sviluppa il proprio iter argomentativo attraverso una ricostruzione organica della disciplina del Canone Unico Patrimoniale, attribuendo rilievo decisivo alla struttura complessiva del prelievo piuttosto che alla qualificazione formale adottata dal legislatore.

Un primo profilo valorizzato riguarda la unitarietà della disciplina. Le Sezioni Unite evidenziano come il comma 819 dell'art. 1 della l. n. 160/2019 individui un unico presupposto impositivo, sebbene articolato in due differenti modalità di manifestazione: l'occupazione del suolo pubblico e la diffusione di messaggi pubblicitari. Tale duplicità descrive esclusivamente differenti modalità di realizzazione del medesimo fenomeno economico e non consente di configurare due autonome fattispecie giuridiche.

La Corte osserva, inoltre, che la disciplina regolamentare, l'individuazione dei soggetti passivi, il sistema dichiarativo, i controlli, le sanzioni, le esenzioni e le modalità di determinazione delle tariffe risultano costruiti secondo una logica unitaria, mentre le differenze previste per il calcolo del canone rispondono esclusivamente alla diversa consistenza materiale delle fattispecie considerate e incidono soltanto sul quantum della prestazione.

Particolare rilievo assume anche la disciplina contenuta nel comma 831 della legge n. 160/2019, relativa alle occupazioni permanenti mediante reti e infrastrutture di pubblici servizi. La previsione secondo cui il canone grava anche sui soggetti che occupano materialmente il suolo, pur in assenza della titolarità della concessione, conferma che il presupposto dell'obbligazione non coincide con il rilascio del provvedimento amministrativo, bensì con l'effettiva occupazione del bene pubblico. Viene così ridimensionato l'elemento concessorio che aveva caratterizzato il COSAP.

Su tali premesse, le Sezioni Unite applicano i consolidati criteri elaborati dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 64 del 2008, n. 141 del 2009, n. 269 del 2017, n. 89 del 2018, n. 167 del 2018 e, da ultimo, n. 124 del 2025, verificando la ricorrenza degli elementi qualificanti del tributo.

Secondo la Corte, il CUP presenta anzitutto il requisito della doverosità della prestazione, poiché l'obbligazione nasce direttamente dalla realizzazione del presupposto previsto dalla legge. Parimenti ricorre una decurtazione patrimoniale definitiva, non accompagnata da un rapporto di corrispettività tra il pagamento richiesto e una specifica utilità individuale ricevuta dal soggetto passivo.

La decisione esclude, infatti, la presenza di un rapporto sinallagmatico, evidenziando come il pagamento del canone non remuneri una prestazione resa dall'ente locale, bensì costituisca una forma di partecipazione alle spese pubbliche collegata ad un indice economicamente rilevante.

La Corte ravvisa, infine, la destinazione del gettito al finanziamento delle funzioni istituzionali dell'ente territoriale, elemento che completa il quadro dei requisiti tradizionalmente richiesti per riconoscere natura tributaria ad un prelievo.

Muovendo da tali considerazioni, le Sezioni Unite affermano il principio secondo cui il Canone Unico Patrimoniale, unitariamente considerato, costituisce un tributo, indipendentemente dalla qualificazione legislativa quale entrata patrimoniale.

La conseguenza processuale discende direttamente dall'art. 2 del d.lgs. n. 546/1992, il quale attribuisce alla giurisdizione tributaria tutte le controversie concernenti tributi "comunque denominati". La qualificazione del CUP quale tributo consente così di superare tanto l'orientamento favorevole alla giurisdizione ordinaria quanto quello intermedio fondato sulla verifica della natura della singola pretesa, riconducendo definitivamente ogni controversia avente ad oggetto il Canone Unico Patrimoniale alla cognizione del giudice tributario.

Osservazioni e conclusioni

L'interesse della decisione trascende il tema, pur centrale, del riparto della giurisdizione.

Le Sezioni Unite riaffermano un principio destinato ad assumere rilievo generale nell'ordinamento tributario: la qualificazione di un'entrata pubblica non dipende dalla denominazione utilizzata dal legislatore, bensì dalla verifica della concreta struttura dell'obbligazione e della funzione economico-giuridica che essa è chiamata a svolgere.

La sentenza si colloca nel solco della giurisprudenza costituzionale, consolidandone gli approdi attraverso una lettura sistematica della disciplina del Canone Unico Patrimoniale. In questa prospettiva, la decisione si inserisce in una più ampia evoluzione della giurisprudenza di legittimità, sempre più orientata a ricostruire gli istituti tributari alla luce della natura effettiva dell'obbligazione e delle sue conseguenze sostanziali e processuali. Una direttrice che emerge anche nella recente pronuncia delle Sezioni Unite in materia di imposta di soggiorno (Cass. civ., Sez. Un., ord., 23 gennaio 2026, n. 1527), nella quale la riqualificazione del gestore quale responsabile d'imposta ha determinato il definitivo riallineamento tra natura del rapporto, disciplina applicabile e tutela giurisdizionale. Tale prospettiva è stata già evidenziata in dottrina (L. Scotti, Dalla gestione di denaro pubblico all'obbligazione tributaria: le SS.UU. ridefiniscono la natura del gestore dell'imposta di soggiorno, in IUS Tributario, 4 maggio 2026), con riferimento alla progressiva centralità dell'obbligazione tributaria quale criterio ordinante nella qualificazione dei rapporti giuridici e nell'individuazione del relativo regime di tutela.

L'arresto nomofilattico produce, inoltre, rilevanti effetti sul piano pratico. L'affermazione della natura tributaria del CUP elimina le incertezze che avevano caratterizzato il contenzioso successivo all'introduzione della legge n. 160/2019, assicurando uniformità nell'individuazione del giudice competente e rafforzando l'esigenza di una lettura sostanziale delle entrate locali.

La decisione offre, dunque, un criterio metodologico destinato a orientare la qualificazione delle future entrate pubbliche: non è il nomen iuris ad individuare la natura del prelievo, bensì la verifica della sua struttura sostanziale e della funzione economico-giuridica dell'obbligazione. È in questa prospettiva che la pronuncia assume un rilievo destinato a trascendere la vicenda del Canone Unico Patrimoniale.

TAR Lazio, sent. n. 3248/2022;

TAR Lombardia (Brescia), sent. n. 576/2023;

Tribunale di Milano, sent. n. 902/2023;

Tribunale di Padova, sent. n. 1381/2024;

CTP Udine, sent. n. 198/2022.