Tribunale di Catanzaro: mansioni superiori nel pubblico impiego? solo le differenze retributive senza il riconoscimento del livello

Massima

1. Nel pubblico impiego contrattualizzato, lo svolgimento di mansioni superiori rileva esclusivamente ai fini del riconoscimento del trattamento economico più elevato ad esse conforme, restando precluso l'inquadramento nella qualifica superiore in assenza di procedura concorsuale, in ossequio all'art. 97, comma 4, Cost. Il diritto al trattamento economico superiore è condizionato alla prova, gravante sul lavoratore, che le mansioni di fatto svolte rispecchino in termini di prevalenza quantitativa, qualitativa e temporale le competenze e i contenuti del superiore livello contrattuale.

2. L'accertamento dello svolgimento di mansioni superiori richiede un procedimento articolato in tre fasi successive: l'accertamento in fatto delle attività concretamente svolte, l'individuazione delle declaratorie contrattuali dei livelli a confronto, e il raffronto tra le mansioni accertate e i profili professionali tipizzati dal contratto collettivo, non essendo sufficiente la mera elencazione dei compiti svolti ma occorrendo esplicitare la gradazione e l'intensità dell'attività in termini di responsabilità, autonomia e complessità».

Il caso

Una dipendente di un ente sanitario pubblico, inquadrata dal 2 febbraio 2009 nella categoria C come assistente amministrativo conveniva in giudizio il datore di lavoro per l'accertamento del diritto a percepire le differenze retributive tra la categoria di appartenenza e la superiore categoria D – collaboratore amministrativo professionale. A sostegno di tale richiesta deduceva di aver svolto in via esclusiva le mansioni superiori dal 1° gennaio 2020 al 30 giugno 2024, con conseguente condanna al pagamento di € 10.650,69. L'ente si costituiva contestando lo svolgimento delle mansioni superiori e le conseguenti differenze retributive per carenza di prova.

La questione

1. Qual è la disciplina delle mansioni superiori nel pubblico impiego e in cosa si differenzia dal regime privatistico dell'art. 2103 c.c.?

2. Quali sono le tre fasi del procedimento logico-giuridico per l'accertamento delle mansioni superiori e come si ripartisce l'onere probatorio?

3. Per quale ragione costituzionale lo svolgimento di fatto di mansioni superiori non può determinare l'inquadramento automatico nella qualifica superiore?

Le soluzioni giuridiche

Il Tribunale ha accolto integralmente la domanda, condannando l'ente resistente al pagamento di € 10.650,69, oltre interessi legali dalla maturazione al saldo, con esclusione della rivalutazione monetaria exart. 22, comma 36, l. 724/1994.

L'istruttoria, documentale e per testi, consentiva di acclarare che la ricorrente avesse curato in piena autonomia ed in maniera prevalente e continuativa le pratiche di gestione del personale (mobilità, trasferimenti, permessi l. 104/1992, congedi parentali, aspettative, pensionamenti, infortuni, redazione contratti). In particolar modo risultava provato che la ricorrente predisponesse gli atti preliminari ed istruttori dei provvedimenti, confrontandosi direttamente con il direttore amministrativo ed i commissari, per poi redigere le delibere che venivano firmate dal dirigente. I testi avevano confermato altresì che la ricorrente fosse l'unica responsabile del procedimento per il settore di competenza e che coordinasse l'attività di altri colleghi.

Il Giudice, nella motivazione, dopo aver richiamato il testo integrale dell'art. 52 d.lgs. 165/2001, ha precisato che tale disposizione — in deroga all'art. 2103 c.c. — sancisce l'irrilevanza dello svolgimento di fatto di mansioni superiori ai fini dell'inquadramento, con la sola eccezione del profilo economico: il comma 5 prevede espressamente il diritto al trattamento superiore a prescindere dalla legittimità dell'assegnazione, richiamando la sentenza della Cassazione a Sezioni Unite del 11 dicembre 2007 n. 25837.

Il Giudice ha quindi applicato il procedimento logico-giuridico trifasico elaborato dalla giurisprudenza di legittimità (Cass. civ., sez. lav., ord. 24 marzo 2026, n. 7019; Cass. civ., sez. lav., ord. 1° settembre 2023, n. 25644). Nella prima fase, ha accertato in fatto le mansioni concretamente svolte dalla ricorrente, valorizzando le deposizioni testimoniali che avevano descritto in modo analitico le attività di studio preliminare di carattere tecnico-giuridico, redazione di atti e provvedimenti, istruttoria completa dei procedimenti, coordinamento di colleghi e interlocuzione diretta con la dirigenza. Nella seconda fase, ha individuato le declaratorie contrattuali: per la categoria C (assistente amministrativo), mansioni di ricezione, istruttoria documenti, segreteria, informazione ai cittadini; per la categoria D (collaboratore amministrativo professionale), attività comportanti autonoma elaborazione di atti preliminari e istruttori dei provvedimenti. Nella terza fase, operando il raffronto, ha ritenuto che le prestazioni rese rientrassero nella categoria D, avendo la ricorrente eseguito in piena autonomia gli atti preliminari e istruttori, con carattere di esclusività — e dunque di prevalenza — sotto ogni profilo.

Quanto al quantum, il Tribunale ha ritenuto corretti i conteggi attorei in quanto non specificamente contestati dalla resistente e fondati su calcoli completi e precisi, condannando l'ente al pagamento di € 10.650,69 con i soli interessi legali.

Osservazioni

La specialità della disciplina pubblicistica: l'art. 52 d.lgs. 165/2001 come sistema conchiuso e alternativo all'art. 2103 c.c.

La sentenza in commento si inserisce nel solco di un orientamento granitico che riconosce all'art. 52 d.lgs. 165/2001 — come novellato dall'art. 62 d.lgs. 150/2009 — la natura di disciplina speciale e autosufficiente del pubblico impiego privatizzato, costituente «uno dei tratti di permanente specialità del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni» (così, testualmente, Trib. Agrigento, sez. lav., sent. 29 dicembre 2025, n. 1912; Trib. Santa Maria Capua Vetere, sez. lav., sent. 5 febbraio 2026, n. 434). A differenza del settore privato, dove l'art. 2103 c.c. consente l'assegnazione definitiva a mansioni superiori decorso il periodo fissato dai contratti collettivi, nel pubblico impiego l'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza «non ha effetto ai fini dell'inquadramento del lavoratore o dell'assegnazione di incarichi di direzione» (art. 52, comma 1, secondo periodo).

La ratio di tale divieto riposa nella necessità di garantire il controllo dell'amministrazione nell'accesso alle qualifiche superiori attraverso procedure selettive e concorsuali, nonché il controllo sulla spesa pubblica (cfr. Trib. Agrigento, n. 1912/2025 cit.; Trib. Siracusa, sez. lav., sent. 18 luglio 2025, n. 784). Come precisato dalla Cassazione, «il diritto al compenso per lo svolgimento di fatto di mansioni superiori non è condizionato alla sussistenza dei presupposti di legittimità di assegnazione delle mansioni, posto che una diversa interpretazione sarebbe contraria all'intento del legislatore di assicurare comunque al lavoratore una retribuzione proporzionata alla qualità del lavoro prestato, in ossequio al principio di cui all'art. 36 Cost.» (Cass. civ., sez. lav., ord. 12 maggio 2025, n. 12550). Il diritto alle differenze retributive va escluso soltanto quando l'espletamento delle mansioni sia avvenuto all'insaputa o contro la volontà dell'ente, ovvero sia frutto di fraudolenta collusione tra dipendente e dirigente, o in ogni ipotesi di illiceità per contrasto con norme fondamentali o principi basilari pubblicistici dell'ordinamento (Cass. civ., sez. lav., ord. 12 agosto 2025, n. 23161).

Il processo logico-giuridico trifasico e l'onere probatorio

L'aspetto di maggior interesse della sentenza in commento risiede nell'applicazione rigorosa del procedimento logico-giuridico trifasico che, secondo la giurisprudenza di legittimità, governa l'accertamento delle mansioni superiori tanto nel settore privato quanto — e a maggior ragione — nel pubblico impiego.

Il procedimento si articola in tre fasi successive: (a) l'accertamento in fatto delle attività lavorative concretamente svolte; (b) l'individuazione delle qualifiche e dei gradi previsti dal contratto collettivo di categoria mediante interpretazione delle declaratorie contrattuali; (c) il raffronto tra le mansioni accertate e i profili professionali tipizzati (cfr ex plurimis Cass. civ., sez. lav., ord. 24 marzo 2026, n. 7019; Cass. civ., sez. lav., ord. 13 giugno 2023, n. 16763). Come precisato dalle pronunce più recenti, il criterio trifasico non impone una pedissequa sequenza, ma esige che «ciascuno dei momenti di accertamento, di ricognizione e di valutazione abbia trovato concreto ingresso nel ragionamento decisorio» (Cass. civ., sez. lav., ord. 8 aprile 2026, n. 8818; Cass. civ., sez. lav., ord. 6 agosto 2024, n. 22238).

Sul piano dell'onere probatorio, il lavoratore che agisce per il pagamento delle differenze retributive ha l'onere di allegare e provare tutti gli elementi necessari al giudice per porre in essere il procedimento trifasico. Non basta l'elencazione dei compiti svolti: occorre «esplicitare, e poi rendere evidente sul piano probatorio, la gradazione e l'intensità (per responsabilità, autonomia, complessità, coordinamento) dell'attività corrispondente al modello contrattuale invocato» ( nel merito Trib. Gela, sez. lav., sent. 22 aprile 2026, n. 258). L'onere è rigoroso e non può essere sopperito dall'intervento officioso del giudice ex art. 421, comma 2, c.p.c., i cui poteri istruttori hanno funzione meramente integratrice, non sostitutiva delle carenze delle parti ( nel merito Trib. Santa Maria Capua Vetere, n. 434/2026 cit.).

Sotto il profilo della prevalenza, il comma 3 dell'art. 52 esige che le mansioni superiori siano attribuite «in modo prevalente, sotto il profilo qualitativo, quantitativo e temporale». L'uso della congiunzione «e» — come chiarito da Trib. Latina, sez. lav., sent. 1 aprile 2026, n. 636 — impone che la prevalenza sussista congiuntamente rispetto a tutti e tre i profili, configurando un criterio più restrittivo rispetto a quello applicabile nel lavoro privato, ove è sufficiente la prevalenza qualitativa. Nel caso deciso dal Tribunale di Catanzaro, tale prova è stata raggiunta in maniera piena: i testi hanno descritto analiticamente l'espletamento in via esclusiva e continuativa delle mansioni superiori, consentendo di operare un raffronto puntuale con le declaratorie.

Il fondamento costituzionale del divieto di inquadramento automatico: l'art. 97 Cost. e la sua estensione alle società a partecipazione pubblica

La sentenza in commento, occupandosi di un ente pubblico in senso stretto, applica il divieto di inquadramento automatico per mansioni superiori come conseguenza diretta del regime speciale dell'art. 52. È tuttavia utile — anche alla luce dei contenziosi sempre più frequenti — interrogarsi sull'estensione di tale principio alle società a partecipazione pubblica.

L'art. 19 del d.lgs. 175/2016 (TUSP), nel disciplinare la gestione del personale delle società a controllo pubblico, stabilisce al comma 1 che ai rapporti di lavoro si applicano «le disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile, dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa», e al comma 2 impone alle società di adottare criteri e modalità per il reclutamento del personale «nel rispetto dei principi, anche di derivazione europea, di trasparenza, pubblicità e imparzialità e dei principi di cui all'articolo 35, comma 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165».

L'orientamento maggioritario della Cassazione è nel senso di escludere l'applicabilità dell'art. 52 d.lgs. 165/2001 alle società a partecipazione pubblica, ritenendo che il rapporto di lavoro resti assoggettato all'art. 2103 c.c. (cfr. ex plurimis Cass. civ., sez. lav., ord. 10 marzo 2022, n. 7822). Secondo tale indirizzo, «la partecipazione pubblica non muta la natura di soggetto privato della società, che resta assoggettata al regime giuridico proprio dello strumento privatistico adoperato» (Cass. civ., sez. lav., ord. 1° settembre 2021, n. 23730).

Tuttavia, sussistono argomenti di segno opposto — già valorizzati da una parte della giurisprudenza di merito — che militano per l'estensione del principio costituzionale dell'art. 97 Cost. anche alle società partecipate, specialmente se in house o affidatarie dirette di servizi pubblici. In particolare, Trib. Venezia, sez. lav., 10 agosto 2023, n. 414 e Trib. Roma, sez. lav., sent. 30 ottobre 2024, n. 10889 hanno affermato che «sulla base di una lettura ed interpretazione costituzionalmente orientata della normativa statale, va affermata l'estensione a tali società delle norme sulle progressioni di carriera nel lavoro pubblico privatizzato», escludendo la configurabilità di un doppio regime — vincolistico quanto al reclutamento e liberal-privatistico quanto alle promozioni interne — che appare difficilmente conciliabile con il principio di buon andamento e imparzialità.

La Corte Costituzionale ha ripetutamente affermato che il mutamento meramente formale della veste giuridica non è sufficiente a recidere i legami con la pubblica amministrazione (Corte cost., 28 dicembre 1993, n. 466 Corte cost. n. 466/1993, Corte cost. 29/2006, Corte cost. 209/2015, Corte cost., 22 ottobre 10/2015, n. 209; Corte cost., 10/03/2017, n. 55)

La stessa Cassazione ha riconosciuto che l'art. 18 d.l. 112/2008 (ora trasfuso nell'art. 19 TUSP) costituisce «norma interposta rispetto al parametro costituzionale di cui all'art. 97» ( Cass. civ., sez. lav., ord. 10 marzo 2018, n. 4358), e che l'erogazione di servizi di interesse generale «pone l'esigenza di selezionare secondo criteri di merito e di trasparenza i soggetti chiamati allo svolgimento dei compiti che quell'interesse perseguono, in attuazione dei principi costituzionali di cui all'art. 97 Cost.» (Cass. civ. sez. lav., ord. 1 gennaio 2021, n. 23730). In quest'ottica, Trib. Bari, sez. lav., sent. 16 gennaio 2026, n. 193 ha affermato che «le società a partecipazione pubblica sono tenute al rispetto dei principi costituzionali di trasparenza, imparzialità e pubblicità di cui all'art. 97 Cost.».

Se, dunque, la regola concorsuale e i principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento costituiscono un vincolo già nella fase genetica del rapporto e si estendono al regime delle limitazioni assunzionali (art. 19, comma 5, TUSP), sarebbe irragionevole — e potenzialmente elusivo — non applicare il medesimo presidio anche alla fase funzionale del rapporto, impedendo che un dipendente di società a partecipazione pubblica ottenga per via giudiziale un inquadramento superiore che non avrebbe potuto conseguire se non mediante procedura selettiva. A parere dello scrivente, ammettere la promozione automatica ex art. 2103 c.c. in una società a capitale pubblico, significherebbe consentire al management di eludere il principio costituzionale del concorso, facendo svolgere a un dipendente mansioni superiori per il tempo necessario a maturare il diritto all'inquadramento, in spregio non solo dell'art. 97 Cost. ma anche degli artt. 3 e 51 Cost.

La quantificazione del dovuto: interessi legali ed esclusione della rivalutazione

La sentenza si segnala, infine, per la corretta applicazione del regime degli accessori. Accanto alla somma capitale di € 10.650,69, il Tribunale ha riconosciuto i soli interessi legali dalla maturazione al saldo, escludendo la rivalutazione monetaria in virtù dell'art. 22, comma 36, l. 724/1994. Tale disposizione, dettata per contenere la spesa pubblica, esclude il cumulo tra interessi legali e rivalutazione monetaria per i crediti di lavoro dei dipendenti pubblici. L'orientamento è conforme alla giurisprudenza di legittimità e di merito assolutamente prevalenti.