La tutela dei creditori (ipotecari e non) nell’esecuzione individuale in caso di sequestro preventivo e confisca per equivalente: la parola alla Consulta

Massime

È illegittimo l’art. 104-bis, comma 1-bis, secondo periodo, del d.lgs. 28 luglio 1989, n. 271 (Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del c.p.p.), come sostituito dall’art. 373, comma 1, lettera a), del d. lgs. 12 gennaio 2019, n. 14 (Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza in attuazione della l. 19 ottobre 2017, n. 155), e modificato dall’art. 41, comma 1, lettera l), num. 2), del d. lgs. 10 ottobre 2022, n. 150 (Attuazione della l. 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al Governo per l’efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari), nella parte in cui stabilisce che, in caso di sequestro disposto ai sensi dell’art. 321, comma 2, c.p.p., in funzione della confisca di cui all’art. 322-ter c.p., e in caso di confisca ordinata ai sensi di quest’ultima disposizione, ai fini della tutela dei terzi creditori, i quali abbiano instaurato sui beni sequestrati o confiscati una procedura esecutiva individuale, o in tale procedura siano intervenuti, si applicano le disposizioni di cui al titolo IV del Libro I del d. lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli artt. 1e 2 della l. 13 agosto 2010, n. 136).

Il caso

Il caso origina da un sequestro preventivo, finalizzato alla confisca per equivalente ex artt. 321, comma 2 c.p.p. e 322-ter c.p., sopravvenuto sia alla trascrizione del pignoramento, sia all’iscrizione delle ipoteche. Segnatamente, a fronte di un’opposizione proposta dal debitore ai sensi dell’art. 615 c.p.c., il Giudice di Pavia ha disposto rinvio pregiudiziale alla Cassazione, ex art. 363 bis c.p.c., chiedendo la risoluzione della questione sul «regime di opponibilità, in relazione al medesimo bene immobile, del provvedimento di confisca ordinaria (o del sequestro preventivo preordinato alla confisca ordinaria) al creditore con iscrizione ipotecaria antecedente all’emissione o trascrizione nei registri immobiliari della confisca ordinaria (o del sequestro preventivo ad essa preordinato) e al creditore che ha trascritto pignoramento prima dell’emissione o trascrizione nei registri immobiliari della confisca ordinaria (o del sequestro preventivo ad essa preordinato)».

La Prima Presidente della Suprema Corte ha dichiarato ammissibile il rinvio pregiudiziale, affidandone la trattazione alla Terza Sezione della Cassazione.

La suddetta Sezione (con provvedimento del 9 ottobre 2025 n. 27111) ha, quindi, rimesso al Giudice delle leggi la questione di legittimità – per violazione degli artt. 3, 24, 42e 117, comma 1, Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 1 Prot. Addiz. alla CEDU – dell’art. 104-bis, comma 1-bis, secondo periodo, disp. att. c.p.p. come sostituito dall’art. 373, comma 1, lettera a), del d. lgs. 12 gennaio 2019, n. 14 (Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza in attuazione della l. 19 ottobre 2017, n. 155), e modificato dall’art. 41, comma 1, lettera l), n. 2), del d. lgs. 10 ottobre 2022, n. 150 (Attuazione della l. 27 settembre 2021, n. 134, recante delega al Governo per l’efficienza del processo penale, nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari).

La questione

La questione sottoposta all’attenzione della Corte costituzionale è tutt’altro che agevole e impone di soffermare la nostra attenzione sia sull’evoluzione del quadro normativo di riferimento, sia giurisprudenziale.

Cominciamo col dire che fino al 15 luglio 2022 (data di entrata in vigore del Codice della crisi d’impresa), la stringente disciplina del codice antimafia relativa ai diritti dei terzi è stata ritenuta come una normativa speciale, insuscettibile di applicazione analogica al di fuori dell’ambito delle misure di prevenzione, in particolare nel caso del sequestro e della confisca penale (Cass., sez. IV pen., 6-21 luglio 2017, n. 36092). Salvi i casi tassativi di applicazione diretta di tale disciplina, continuava, dunque, ad operare la tutela ordinaria del terzo, in base alla regola comune dell’ordo temporalis (Cass., sez. III pen., 30 maggio-10 luglio 2019, n. 30422), in difetto di una generale prevalenza delle esigenze pubblicistiche, (Cass., sez. III civ., 10 dicembre 2020, n. 28242, conf, per fattispecie anteriore alla novella Cass., sez. III civ., 4 dicembre 2025, n. 31612).

Con l’introduzione dell’art. 373, comma 1, lettera a), CCII - che ha modificato il comma 1-bis dell’art. 104-bis disp. att. c.p.p. - il legislatore ha realizzato un significativo cambiamento perché quest’ultimo comma contiene un rinvio alle disposizioni del Titolo IV del Libro I del codice antimafia, «ai fini della tutela dei terzi e nei rapporti con la procedura di liquidazione giudiziaria», per l’ipotesi in cui il sequestro è disposto ai sensi dell’art. 321, comma 2, c.p.p.

Il richiamo espresso al sequestro preventivo funzionale alla confisca di cui all’art. 321, comma 2, summenzionato ha comportato che l’applicazione del cod. antimafia sui diritti dei terzi operi ormai indipendentemente dall’originaria connotazione speciale, estendendone il rigoroso regime imposto per il sequestro e per la confisca di prevenzione al sequestro penale finalizzato alla confisca, al di fuori dunque degli originari confini.

Si aggiunga che l’art. 41, comma 1, lettera l), numero 2), del d.lgs. n. 150 del 2022, modificando ancora una volta il suddetto comma 1-bis, ne ha esteso la disciplina anche alla confisca penale non preceduta dalla cautela del sequestro, generalizzando ancor di più una disciplina speciale che costituisce ormai il paradigma di riferimento per la totalità di sequestri e confische.

In questo scenario decisamente fosco per la tutela dei diritti di credito, va ulteriormente precisato che il Giudice di Pavia, nell’effettuare il rinvio pregiudiziale alla Suprema Corte, aveva pure prospettato una interpretazione derivante dalle modifiche apportate dall’art. 317 c.c.i., assumendo che la norma riguardi non solo la liquidazione giudiziale, ma anche l’espropriazione forzata singolare, con una prevalenza delle misure cautelari reali adottate in sede penale che, pertanto, sfocerebbe nell’applicazione dell’art. 55 c. antimafia ad ogni tipo di sequestro preventivo ai fini di confisca.

L’ordinanza di remissione fa, dal proprio canto, leva sul fatto che le Sezioni Unite penali (n. 40797/2023) hanno circoscritto la prevalenza del sequestro preventivo alla sola liquidazione giudiziale, senza alcun riferimento alle esecuzioni individuali: da qui l’arbitrarietà del riconoscimento di una portata precettiva più ampia in capo all’art. 317 CCII. Più precisamente, per la Terza Sezione civile, l’operazione dell’interprete volta a colmare un vuoto legislativo è un procedimento integrativo analogico che, ai sensi dell’art. 14 delle preleggi, non è ammesso per una disciplina legislativa speciale come il codice della crisi e, in particolare, per una disposizione specifica come l’art. 317 CCII. Né qualificare la liquidazione giudiziale alla stregua di un pignoramento universale potrebbe giustificare l’applicazione della normativa prevista dal CCII. Ciò sta a significare che l’intervento dei creditori ex art. 499 c.p.c. non è di per sé idoneo a trasformare l’espropriazione singolare in liquidazione concorsuale, né consente che l’art. 317 CCII, dettato per la liquidazione giudiziale, disciplini l’esecuzione forzata individuale ed i rapporti tra questa ed il sequestro di cui all’art. 321, co. 2 c.p.p. volto ad una confisca ordinaria.

La Cassazione avverte, però, come il Codice della crisi abbia altresì innovato l’art. 104-bis, co. 1-bis, secondo periodo, disp. att. c.p.p., provocando un effetto analogo a quello ipotizzato dal Giudice di Pavia; con la conseguenza che l’unica possibile lettura della nuova normativa non suscettibile di diversa interpretazione costituzionalmente orientata, è il seguente: «in caso di sequestro ex art. 321, comma 2, c.p.p., le disposizioni di cui al Titolo IV del Libro I del Codice Antimafia (segnatamente, l’art. 55) si applicano anche nelle procedure esecutive individuali, dovendosi ritenere superato dall’innovazione normativa l’orientamento che privilegiava – in caso di sequestro volto alla confisca “ordinaria” – il criterio dell’ordo temporalis delle formalità pubblicitarie».

In questo stato di cose, l’applicazione della normativa antimafia in caso di sopraggiunto sequestro preventivo volto alla confisca ordinaria e, dunque, la sottoposizione (della soddisfazione) del creditore ipotecario alle regole proprie della disciplina speciale poc’anzi richiamata, sarebbero contrarie agli artt. 3, 24 e 42 Cost., precludendo al creditore ipotecario (sia pur estraneo alle eventuali attività criminali del debitore) di soddisfarsi in via esecutiva sull’immobile oggetto di un diritto reale di garanzia, che attribuisce allo stesso uno ius sequelae ed il diritto ad essere soddisfatto con preferenza in sede di espropriazione e senza limitazione indipendentemente dall’eventuale incapienza del bene pignorato.

Sotto altro profilo v’è da dire che l’ampia nozione di “tutela dei terzi” comprende, non solo i creditori, ipotecario pignorante ed intervenuti, dell’espropriazione forzata individuale che ha ad oggetto i beni colpiti dal sequestro preventivo, ma anche l’aggiudicatario che, come noto, deriva la propria posizione direttamente da quella dei creditori.

Le soluzioni giuridiche

La Consulta ha, a nostro parere correttamente, dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma censurata, laddove stabilisce che, in caso di sequestro disposto ex art. 321, comma 2, c.p.p.., in funzione della confisca di cui all’art. 322-ter c.p., e in caso di confisca ordinata ai sensi di quest’ultima disposizione, ai fini della tutela dei terzi creditori, che abbiano pignorato i beni sequestrati o confiscati, o siano intervenuti in una procedura esecutiva individuale, si applicano le disposizioni di cui al Titolo IV del Libro I del codice antimafia.

Sebbene nell’ordinanza di rimessione il petitum sia limitato alla confisca per equivalente, l’accoglimento delle questioni va riferito, precisa il Giudice delle leggi, alla confisca in genere, poiché la violazione dei parametri costituzionali, per quanto più evidente e marcata nella confisca del tantundem, cioè di beni diversi da quelli specificamente correlati al reato, sussiste anche per la confisca diretta, avente a oggetto questi ultimi.

Né rappresentano, per Giudice delle leggi, un ostacolo all’accoglimento delle odierne questioni i precedenti resi sui terzi coinvolti da procedimenti di prevenzione instaurati prima dell’entrata in vigore del Codice antimafia (si tratta di Corte cost. n. 94 del 2015 e n. 26 del 2019, entrambe dichiarative dell’illegittimità costituzionale parziale dell’art. 1, comma 198, della l. 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2013)»).

Ciò in quanto, tali precedenti hanno avuto pur sempre ad oggetto il sequestro e la confisca di prevenzione, mentre le questioni portate oggi all’attenzione della Consulta concernono la posizione dei terzi (creditori ed aggiudicatario) rispetto al più ampio spettro del sequestro e della confisca ordinari.

Anzi, proprio sulla compressione dei diritti dei terzi, prevista nel Codice antimafia, in caso di sequestro e confisca di prevenzione e sull’estensione al sequestro e alla confisca penali «cade il vulnus costituzionale che oggi si riscontra» (p. 13, § 9.1.).

Osservazioni

La condivisibile decisione in commento, oltre a sciogliere i dubbi di costituzionalità sollevati dalla Suprema Corte, individua alcuni punti fermi e apre a diverse riflessioni, concludendo con un invito al legislatore ad adottare, nel rispetto della Costituzione, «un’apposita regolamentazione per contemperare la tutela dei diritti patrimoniali dei terzi di buona fede con l’esigenza di contrastare pratiche collusive con gli autori di reato».

La Consulta muove, condivisibilmente, dai tratti fondanti la tutela giurisdizionale del credito, tratti che non possono essere disattesi in applicazione della disciplina di contrasto alla criminalità organizzata, specie quando la fattispecie concreta sia estranea a tale fenomeno. In buona sostanza, la tutela giurisdizionale dei diritti, di cui all’art. 24 Cost., comprende, ribadisce la Corte, anche la fase dell’esecuzione forzata, poiché necessaria a rendere effettiva l’attuazione del provvedimento giudiziale.

In questa prospettiva si colloca una recente pronuncia (C. Cost. n. 160/2024), sfociata nell’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 3, l. n. 47 del 1985 e dell’art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001 dove non si faceva salvo il diritto di ipoteca iscritto a favore del creditore, non responsabile dell’abuso edilizio, prima della trascrizione nei rr. ii. dell’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire. Già, per la confisca edilizia, la Corte aveva precisato che il creditore ipotecario gode di una protezione peculiare, che consiste nello ius sequelae (diritto di opporre la garanzia ai terzi acquirenti del bene), nello ius distrahendi (diritto di far espropriare il bene vincolato in garanzia) e nello ius praelationis (diritto di preferenza nel soddisfacimento sul prezzo della vendita forzata); e che il medesimo creditore gode pure di una tutela riconducibile all’art. 42 Cost., e di una garanzia accessoria attratta nell’alveo protettivo dell’art. 24 Cost., nella misura in cui gli assicura una tutela preferenziale del credito in sede esecutiva. Sicché così argomentando la Corte aveva già affermato, riguardo agli artt. 3, 24e 42 Cost. «l’irragionevolezza di una disciplina che determina l’automatica estinzione del diritto reale di ipoteca e il conseguente pregiudizio alla tutela del credito, a scapito di un creditore ipotecario non responsabile dell’abuso».

Vero è che la confisca, secondo la disciplina del cod. antimafia non annulla del tutto la garanzia ipotecaria, perché ove risultino le condizioni ex art. 52 cod. antimafia, all’esito del subprocedimento ex artt. 57-61, il creditore ipotecario anteriore alla misura ablativa, ottiene un parziale soddisfacimento, nel limite del 60% del valore dei beni sequestrati o confiscati, detratte le spese (art. 53), con precedenza sui creditori chirografari e viene postergato rispetto ai creditori in prededuzione. Ciononostante un meccanismo di soddisfacimento parziale risulta irragionevole e arbitrario tutte le volte in cui il debitore è autore di un reato isolato, privo di evidenze socialmente rilevabili, non riconducibile alla delinquenza mafiosa.

Si tratta questo di un passaggio centrale della decisione, che poggia sulla natura giuridica del sequestro preventivo finalizzato alla confisca per equivalente che, pur inserendosi nell’ambito del procedimento penale, produce effetti sulla sfera patrimoniale del soggetto coinvolto, interferendo con l’esecuzione civile. Salvo precisare che, al contrario di quanto accade nel caso della confisca per prevenzione, quella per equivalente non presuppone un giudizio di pericolosità qualificata e risponde ad una esigenza sanzionatoria strumentale all’esecuzione della pena. Per tale ragione, in queste fattispecie, i conflitti tra formalità civili e penali vengono condivisibilmente restituiti dal Giudice delle leggi, al criterio dell’ordo temporalis, in applicazione della certezza dei traffici giuridici e dell’affidamento dei terzi.

Da un punto di vista sistematico, la Corte mette al centro della decisione in commento la tutela dei terzi creditori di buona fede (ipotecari, procedenti ed intervenuti) che non è fine a se stessa, rappresentando piuttosto un cardine fondamentale del mercato. In questo stato di cose è ingiustificato ed ingiustificabile che il creditore di buona fede subisca irrimediabilmente le conseguenze del procedimento penale del debitore, dovendo volta per volta verificare se è solvibile e se delinque specie quando la fattispecie delittuosa è lontana dal nucleo originario delle misure di prevenzione (così, in maniera coerente rispetto alle premesse svolte, la Corte esclude che gli accertamenti del creditore “ordinariamente” eccedano gli indici patrimoniali e che debbano, quindi, avere ad oggetto la capacità a delinquere del debitore: così § 8.2.1., p. 10).

In definitiva, la decisione in commento, non solo predica 1) l'esenzione, in linea generale, della disciplina del codice antimafia in quelle tutte fattispecie che non riguardano il contrasto alla criminalità organizzata e 2) la prevalenza dell’ordo temporalis delle formalità pubblicitarie, indipendentemente dalla tipologia di creditore (procedente, intervenuto o ipotecario), ogni volta che i beni pignorati siano stati sequestrati o confiscati ai sensi degli artt. 321, comma 2, c.p.p.. e 322-ter c.p.; ma impone anche 3) una attenta riflessione sulle misure cautelari e ablative assimilabili al sequestro e alla confisca ex art. 322-ter c.p., nonché sulla disposizione del primo periodo del comma 1-quater dello stesso art. 104-bis disp. att. c.p.p., (che estende in modo specifico la disciplina del cod. antimafia al sequestro e alla confisca in casi particolari e agli ulteriori casi di sequestro e confisca nei procedimenti per delitti riguardo ai quali le funzioni di p.m. sono attribuite alla procura distrettuale); mettendo in guardia l’interprete su 4) le inevitabili ricadute anche sulle procedure concorsuali, in quanto “pure a queste si riferisce la disposizione censurata, tramite la formulazione «e nei rapporti con la procedura di liquidazione giudiziaria», oltre che l’art. 317 cod. crisi d’impresa, che, sotto la rubrica «Principio di prevalenza delle misure cautelari reali e tutela dei terzi», a sua volta circolarmente rinvia al titolo IV del Libro I del codice antimafia, all’art. 321, comma 2, c.p.p. e allo stesso art. 104-bis disp. att. c.p.p.” (§ 9.2., p. 13)

Ed è proprio la pluralità delle fattispecie normative interessate, nella misura in cui presentano senz’altro molti tratti comuni, ma svolgono anche funzioni diverse o comunque non riconducibili alla eadem ratio che impongono alla Consulta di invocare un attento intervento da parte del legislatore.

Riferimenti

E. Asprone, Sequestro preventivo finalizzato alla confisca per equivalente e procedure esecutive individuali su beni già ipotecati o sottoposti a pignoramento, in Riv. es. forz., 2025, 959 ss.; G. Bongiorno, Tecniche di tutela dei creditori nel sistema delle leggi antimafia, in Riv. dir. proc., 1998, 448 ss.; S. Calvigioni, È il codice antimafia il modello per la tutela dei creditori in caso di sequestro e confisca dei beni del debitore in Foro it., 2019, I, c. 2288 ; G. Costantino,  Misure di prevenzione patrimoniali e procedure concorsuali, in Processo penale e processo civile: interferenze e questioni irrisolte, Roma, 2020, 119 ss.; P. Farina, Sulla tutela dei creditori ipotecari e dell’aggiudicatario nell’espropriazione di beni confiscati, in Dir .fall., 2008, 493 e ss.; S. Leuzzi, I rapporti fra misure ablatorie penali e liquidazione giudiziale nel CCII, in Il Fall., 2019, 12, 1440; E. Quaranta, Sequestro penale e Codice della Crisi: evoluzione normativa e approdi della giurisprudenza di legittimità, in Dirittodellacrisi.it, 18 dicembre 2023; S. Ziino, La tutela dei creditori nel caso di confisca per misure di prevenzione, in Riv. es. forz., 2013, 251 ss.