Come poteva facilmente immaginarsi, il “fermo di prevenzione”, al pari di quasi tutte le novità contenute nel D.L. “sicurezza bis” n. 23/2026, è rimasto indenne da modifiche nella legge di conversione del medesimo D.L., pubblicata sulla G.U. del 24 aprile scorso con il n. 54/2026. Nessun effetto, in particolare, hanno avuto i rilievi critici avanzati non solo dall’ l’autore del presente scritto, nell’articolo comparso su questa stessa Rivista il 30 marzo scorso, ma anche da diversi altri autori quali: D.F.Pujia su Giurisprudenza penale del 24 febbraio; P. Bernardoni su Sistema penale del 3 marzo; T. Perrella su Sistema penale del 20 marzo; O.Mazza su Il Riformista, del 16 aprile; S. Sfalanga su Giustizia insieme del 16 aprile; N. Rossi su Questione giustizia del 24 aprile. Vi è, peraltro, da osservare che i rilievi critici dei suddetti Autori hanno avuto ad oggetto pressochè esclusivo soltanto la compatibilità o meno del “fermo di prevenzione” con le norme costituzionali poste a presidio della libertà personale e della libertà di riunione (intesa, nello specifico, come libertà di manifestazione). Il che è da ritenere, in linea di principio, corretto, non essendovi dubbio che il primo requisito a cui una nuova legge debba rispondere è quello costituito dalla sua conformità alla Costituzione. E che di tale conformità, nella specie, si possa quanto meno ragionevolmente dubitare non sembra – si perdoni il gioco di parole – revocabile in dubbio, nonostante la finora indisturbata esistenza dell’art. 11 del D.L. n. 59/1978 conv. con modif. in legge n. 191/1978, nel quale si prevede che possa essere coattivamente accompagnato in un ufficio di polizia ed ivi trattenuto, per un massimo di 24 ore – dandone immediato avviso al pubblico ministero, che può disporre il rilascio – chiunque abbia rifiutato di declinare le proprie generalità ovvero abbia dato valido motivo di ritenere la falsità delle generalità declinate o dei documenti d’identità esibiti; norma, questa, sulla falsariga della quale è stato introdotto, sotto forma di art. 11 bis del medesimo D.L., il “fermo di prevenzione”.
E’ stato da taluno osservato (N.Rossi, op. cit.) che elemento differenziale di detta ultima norma rispetto al preesistente art. 11 del D.L. n.59/1978, e tale, quindi, da avvalorare il sospetto della sua incostituzionalità, sarebbe costituito dalla genericità e indeterminatezza delle condizioni sulla base delle quali il “fermo di prevenzione” potrebbe essere disposto, a fronte della specificità di quelle legittimanti il “fermo di identificazione”. E si aggiunge che quest’ultimo sarebbe stato, in qualche modo, “legittimato” dalla Corte europea dei diritti dell’uomo con la sentenza Sarigiannis c. Italia del 5 aprile 2011, avendo essa escluso il denunciato contrasto con l’art. 5, comma 1, lett. b), della Convenzione anche sulla base, peraltro, del rilievo che, nella specie, la privazione della libertà era durata soltanto due ore e mezza.
Si tratta, però, di rilievi – quelli ora riportati – che, pur esatti, appaiono, tuttavia, non decisivi nè per un verso né per l’altro, atteso che, da una parte, ancor più generiche e indeterminate di quelle previste per il “fermo di prevenzione” sono le condizioni previste, ad esempio, dall’art. 381, comma 4, cod.proc. pen. per l’arresto facoltativo in flagranza di reato da parte della polizia giudiziaria; dall’altra, la non contrarietà all’art. 5 della CEDU non implica anche quella alle più rigide prescrizioni dettate, in materia di libertà personale, dall’art. 13 della Costituzione. In realtà il vero “punctum dolens” della questione consiste nel fatto che tanto il “fermo di identificazione” quanto quello “di prevenzione” non sono soggetti a convalida da parte del giudice, come prescritto in genere dall’art. 13 Cost. per ogni provvedimento limitativo della libertà personale adottato dall’ “autorità di pubblica sicurezza”, ma soltanto al controllo da parte del pubblico ministero al quale non è neppure fatto carico di emettere un proprio (per quanto possa valere) provvedimento di convalida. E, al riguardo, continua a non apparire incongruo il richiamo – già contenuto nel citato articolo del 30 marzo scorso – alla pur risalente (ma mai contraddetta) sentenza n. 173/1971 con la quale la Corte costituzionale ebbe a dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 246 dell’allora vigente codice di procedura penale nella parte in cui «esclude (va) l'obbligo dell'autorità giudiziaria di decidere con espresso e motivato provvedimento sulla convalida dell'arresto in flagranza». Ciò sulla base del principio, enunciato nella stessa sentenza, secondo cui «l'obbligo del decreto motivato di convalida, in mancanza del quale l'arresto è revocato ipso iure, è disposto nell'art. 13, comma terzo, della Costituzione per ogni
provvedimento provvisorio preso dall'autorità di pubblica sicurezza in sostituzione del giudice e quindi per ogni provvedimento d'arresto (obbligatorio o facoltativo) o di fermo»; principio, questo, che – si osservava nello scritto in discorso – “pur se specificamente riferito al caso dell’arresto o del fermo, ben potrebbe ritenersi attagliabile ad ogni altra ipotesi di privazione, ancorché temporalmente contenuta, della libertà personale ad iniziativa dell’autorità di pubblica sicurezza”. E, d’altra parte, non può neppure ipotizzarsi che, avverso il provvedimento di fermo, sia esso di identificazione o di prevenzione, adottato dall’autorità di pubblica sicurezza possa proporsi, trattandosi di provvedimento limitativo della libertà personale, ricorso per cassazione, essendo questo previsto, dall’art. 111, comma VII, della Costituzione, soltanto quando il provvedimento sulla libertà personale sia adottato da “organi giurisdizionali”. L’unica difesa, posta la qualificabilità del provvedimento di fermo come provvedimento amministrativo, potrebbe quindi essere soltanto quella costituita dal possibile ricorso dell’interessato al tribunale amministrativo regionale.
Il diffuso, grave sospetto, di contrarietà alla Costituzione che, come si è visto finora, grava quindi sul “fermo di prevenzione” nulla toglie, però, alla piena legittimità e condivisibilità dell’obiettivo che, con esso, il legislatore ha inteso perseguire; quello, cioè, che le pubbliche manifestazioni si svolgano“pacificamente”, come espressamente e tassativamente prescritto dall’art. 17, comma primo, della Costituzione; il che vuol dire che può e deve essere impedito, in tutti i modi possibili, l’impiego, da parte dei manifestanti, di ogni e qualsiasi forma di violenza o di minaccia di violenza in danno di persone e cose. Esigenza, questa, che, nei commenti dottrinari sopra richiamati, risulta, però, del tutto ignorata. E, al fine anzidetto, nulla impedisce che si agisca anche in via preventiva nei confronti di soggetti che, sulla base di specifici elementi (ivi compresi i precedenti penali e di polizia) siano ragionevolmente sospettabili, con riguardo ad ogni singola manifestazione, di volervi partecipare in modo non pacifico.
Ma, se così è, il modello al quale ispirarsi non dovrebbe essere quello costituito dal “fermo di identificazione” che, oltre al rischio di incostituzionalità, presenta – come spiegato nel già citato articolo del 30 marzo scorso – anche quello di un’assai dubbia efficacia; rischio, quest’ultimo, la cui esistenza non sembra possa dirsi smentita dalle notizie di stampa (riferite anche da N.Rossi, op. cit.) secondo cui, grazie al “fermo di prevenzione”, sarebbe stato impedito a 91 soggetti ritenuti pericolosi di partecipare ad una manifestazione indetta a Roma per il giorno 29 marzo 2026 al fine di commemorare due aderenti a movimenti anarchici che, alcuni giorni prima, erano rimasti vittime dello scoppio di ordigni esplosivi che stavano preparando. A parte, infatti, l’assenza di una conferma ufficiale di tali notizie, appare sufficiente osservare che, comunque siano andate le cose, trattandosi, nella specie, di una manifestazione sicuramente non autorizzata, per impedire la quale era stato predisposto, nel luogo in cui essa si sarebbe dovuta svolgere, un forte presidio di polizia, quest’ultimo, volendo, avrebbe potuto limitarsi ad allontanare, di fatto, chiunque a quel luogo mostrasse di voler accedere, quali che fossero le sue dichiarate o presumibili intenzioni.
Al fine di prevenire, nelle normali manifestazioni regolarmente preavvisate e non vietate, il rischio di disordini e di violenze, il modello da seguire dovrebbe essere piuttosto quello, da lungo tempo sperimentato, del c.d. “DASPO”, introdotto dalla legge n. 401/1989 e consistente, com’è noto, nel divieto, penalmente sanzionato, di accedere ai luoghi di svolgimento di manifestazioni sportive, imposto dal Questore a soggetti di ritenuta pericolosità per l’ordine e la sicurezza pubblica; divieto che, con l’art. 10 del D.L. n. 14/2017, conv. con modif. in legge n. 48/2017 e successive ulteriori modificazioni (impropriamente definito DASPO URBANO) è stato reso applicabile, per particolari aree urbane appositamente individuate, nei confronti di soggetti parimenti ritenuti pericolosi. Si tratta di uno strumento di sicura conformità alla Costituzione, in quanto già positivamente vagliato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 47 del 2024, ed alla cui adozione potrebbe comodamente provvedersi nel lasso di tempo di tre giorni, corrispondente all’anticipo con il quale, ai sensi dell’art. 31, primo comma, del T.U. di pubblica sicurezza, i promotori di qualsiasi riunione in luogo pubblico debbono darne preventivo avviso al questore. Il divieto eventualmente imposto dal questore al soggetto ritenuto pericoloso di partecipare alla preannunciata manifestazione, non incidendo sulla libertà personale, non dovrebbe poi neppure essere soggetto a convalida da parte del giudice, salvo che ad esso si accompagnasse, come pur sarebbe possibile prevedere, l’obbligo di
presentazione, in coincidenza con la manifestazione, ad un ufficio o comando di polizia. Ovviamente la sua efficacia deterrente, così come avviene per il DASPO sportivo e per quello urbano, dovrebbe essere assicurata dalla previsione, in caso di inosservanza, di adeguata sanzione penale, con possibilità, volendo, anche di arresto in c.d. “flagranza differita”, come già ora previsto, per il DASPO sportivo, dall’art. 8, comma 1 ter, della legge n. 401/1989.
Ad una soluzione di tal genere si intendeva implicitamente accennare, da parte di chi scrive, nel già più volte ricordato, precedente articolo del 30 marzo u.s., laddove si avanzava, in alternativa al “fermo di prevenzione”, la generica proposta dell’adozione, nei confronti di ciascun soggetto motivatamente ritenuto pericoloso, di un divieto, penalmente sanzionato, di partecipazione alla preannunciata manifestazione.
Può a questo punto concludersi che avrebbe potuto rivelarsi provvidenziale il “pasticcio” creatosi con l’emanazione, contestualmente alla conversione in legge del D.L. n. 23/2026, del D.L. “correttivo” n. 55/2026. In verità questo aveva ad oggetto soltanto la contestata norma concernente l’incentivo economico ai difensori degli stranieri irregolarmente presenti in Italia che chiedano di avvalersi della procedura di rientro volontario nei loro paesi. Ma ciò non sarebbe stato di ostacolo all’introduzione, in sede di convalida – vertendosi comunque in materia di sicurezza pubblica – di modifiche attinenti anche ad altre statuizioni contenute nel medesimo, originario D.L. n. 23/2026, ivi compresa, quindi, anche quella sul “fermo di prevenzione”. L’occasione, però – com’era agevole prevedere – non è stata colta e non rimane, quindi, che attendere la verifica “sul campo” dell’istituto in questione e la sorte che, in un eventuale vaglio da parte della Corte costituzionale, gli sarà riservata.
