Rappresentatività sindacale comparativa e accesso agli incentivi pubblici: insufficiente la mera diffusione del C.C.N.L.

Massima

Ai fini dell’accesso a misure pubbliche di sostegno economico alle imprese, è legittima la previsione della legge provinciale che subordini il beneficio all’applicazione di contratti collettivi stipulati da organizzazioni sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, trattandosi di criterio funzionale a garantire, accanto al sostegno dell’attività economica, un più elevato livello di tutela del personale dipendente. La maggiore rappresentatività comparativa va accertata con riferimento alle organizzazioni sindacali stipulanti e non solo in base al grado di diffusione del contratto collettivo.

Il caso

Il giudizio prendeva avvio dalla proposizione di un ricorso per l’annullamento della deliberazione della Giunta della Provincia autonoma di Trento n. 326/2026, nella parte in cui essa non includeva, tra i contratti collettivi che i soggetti beneficiari degli interventi di sostegno dell’attività economica di cui alla l. provinciale n. 6 del 6 luglio 2023 erano tenuti ad applicare ai propri dipendenti, anche quello sottoscritto tra il Sindacato Nazionale Agenti di Assicurazione (S.N.A.) e il Sindacato dei lavoratori FESICA-CONFSAL e CONFSAL-FISALS, relativo ai dipendenti dalle agenzie di assicurazione in gestione libera.

La deliberazione n. 1330 del 30/08/2024 aveva identificato gli interlocutori per l’individuazione dei contratti collettivi di riferimento nelle oo.ss. della C.G.I.L., C.I.S.L. e U.I.L. del Trentino, ritenute essere quelle “comparativamente più rappresentative a livello nazionale”.

La lista dei contratti collettivi, individuata con la deliberazione n. 1758 del 31/10/2024, era stata aggiornata con la deliberazione del 2026 sopra citata.

La parte ricorrente contestava il mancato inserimento nell’elenco approvato con le delibere provinciali impugnate del contratto codificato C.C.N.L. J154, poiché illegittimamente ritenuto privo del requisito della “rappresentatività nazionale”. Ad avviso del ricorrente sarebbe stato disatteso, senza alcuna motivazione, il criterio di cui all’art. 3, punto 1 del Protocollo di intesa allegato alla deliberazione n. 1758/2024, che imponeva di prendere in considerazione i dati C.N.E.L., dai quali si evinceva che il contratto in argomento su scala nazionale “conta l’adesione di 4.686 aziende e 17.216 dipendenti, risultando quindi il CCNL maggiormente rappresentativo, visto che, ad esempio, gli altri due CCNL di categoria indicati nell’archivio CNEL codici J153 e J126 (e che invece sono stati inseriti nella deliberazione della Giunta Provinciale impugnata) contano il primo 4.454 aziende e 16.117 dipendenti, mentre il secondo addirittura solo 29 aziende e 689 dipendenti”, dato che non mutava considerando la sola Provincia di Trento. Ad avviso del ricorrente, inoltre, il dato di rappresentatività del contratto CCNL J154 era dimostrabile anche facendo riferimento al “flusso denuncia Uniemens istituito dall’INPS a decorrere dal luglio 2019 che contrassegna i contributi versati dalle agenzie datrici di lavoro al Fondo EBISEP- SNA ed al Fondo ENBAS-ANAPA”.

L’Amministrazione resistente eccepiva l’inammissibilità del ricorso, essendo la deliberazione del 2026 un mero atto confermativo di precedenti decisioni. Secondo la parte resistente, inoltre, non sarebbe stata dimostrata la sussistenza della qualità di “organizzazione sindacale maggiormente rappresentativa” in capo a FESICA-CONFSAL e CONFSAL FISALS. Nel merito, l’Amministrazione contestava la fondatezza del ricorso in quanto l’art. 6, comma 2, lett. a) della l.p. n. 6/2023 individuava i contratti collettivi “stipulati dalle associazioni dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale” e, dunque, l’attributo della maggiore rappresentatività comparativa doveva aver riguardo alle organizzazioni sindacali che li avevano sottoscritti e non ai contratti collettivi applicati. Inoltre, l’accertamento della maggior rappresentatività dell’organizzazione sindacale non poteva prescindere dal dato quantitativo, costituito dal grado di adesione formale al sindacato dei lavoratori (i.e. numero di deleghe che i lavoratori conferiscono alle organizzazioni sindacali ai fini della ritenuta di cui all’art. 26 della L. n. 300/1970).

Le organizzazioni sindacali FESICA-CONFSAL e CONFSAL-FISALS presentavano un intervento ad adiuvandum dipendente, sostenendo le ragioni della parte ricorrente.

La questione

Ai fini dell’accesso agli incentivi pubblici, la maggiore rappresentatività comparativa delle organizzazioni sindacali può essere desunta dal solo grado di diffusione del C.C.N.L.?

Le soluzioni giuridiche

Il T.A.R. ha rigettato il ricorso, accogliendo l’eccezione di inammissibilità per originario difetto di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

Il ricorrente, infatti, aveva lamentato il mancato inserimento del contratto collettivo stipulato tra SNA, FESICA-CONFSAL e CONFSAL-FISALS, individuato in sigla come C.C.N.L. J154, nell’elenco costituente il presupposto per il riconoscimento degli aiuti provinciali erogati in forza della l.p. n. 6/2023; tuttavia, tale elenco era stato approvato con la delibera della Giunta provinciale del 31/10/2024, n. 1758, sulla scorta dell’intesa del 25/10/2024 tra C.G.I.L., C.I.S.L. e U.I.L. del Trentino. L’impugnato provvedimento deliberativo del 06/03/2026 costituiva, dunque, il mero aggiornamento tecnico dell’elenco dei contratti collettivi, sicché esso aveva natura di atto di conferma della precedente delibera del 2024, non tempestivamente impugnata.  

Conseguentemente, essendo il provvedimento di aggiornamento privo di autonoma lesività, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per originario difetto di interesse.

Il giudice amministrativo ha, inoltre, rilevato che la controversia aveva ad oggetto un requisito escludente, la cui carenza precludeva l’accesso ai benefici economici previsti dalla l.p. n. 6/2023; di conseguenza, il ricorrente avrebbe dovuto impugnare tempestivamente, al più tardi, la deliberazione del 31/10/2025, con la quale erano stati aperti i termini per la presentazione delle domande.

Parimenti, è stato dichiarato inammissibile l’intervento ad adiuvandum delle organizzazioni sindacali dei lavoratori FESICA-CONFSAL e CONFSAL-FISALS, poiché, quali controparti contrattuali del C.C.N.L. J154, esse erano titolari di una posizione giuridica sostanzialmente coincidente con quella del ricorrente, e non di un interesse meramente dipendente o riflesso rispetto alla posizione dedotta in giudizio.

Il T.A.R. ha, infine, rilevato anche l’infondatezza nel merito del ricorso.

È stato osservato che l’intesa del 25/10/2024, posta a fondamento della formazione dell’elenco provinciale, pur rinviando ai dati C.N.E.L. per l’individuazione dei C.C.N.L., richiamava, ai fini della maggiore rappresentatività comparativa, i “criteri indicati dagli accordi interconfederali sulla rappresentanza, se esistenti e applicabili, delle organizzazioni datoriali rappresentative e delle organizzazioni sindacali comparativamente rappresentative a livello nazionale di cui alla deliberazione della Giunta provinciale n. 1330/2024”.

Pertanto, in assenza di un meccanismo normativo attuativo dell’art. 39 Cost., il giudice amministrativo ha ritenuto che, ai fini dell’accertamento della maggiore rappresentatività comparativa, occorresse fare riferimento agli indici riconosciuti dalla giurisprudenza e dalla prassi, individuando quale criterio principale il dato dell’adesione al sindacato, espresso dal numero di deleghe conferite dai lavoratori ai fini della ritenuta di cui all’art. 26 St. Lav.

In secondo luogo, il T.A.R. ha richiamato altri indici, tra i quali quelli espressi negli accordi interconfederali richiamati dall’intesa, come, ad esempio, la percentuale media ottenuta nelle elezioni delle r.s.u., le deleghe ottenute per le vertenze di lavoro, le pratiche I.N.P.S. per la disoccupazione, la maggior diffusione territoriale.

Il giudice amministrativo ha, altresì, precisato che la disciplina provinciale faceva riferimento ai contratti collettivi nazionali “stipulati dalle associazioni dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale”, sicché il grado di rappresentatività doveva essere verificato non con riguardo al ricorrente SNA., quale organizzazione datoriale, bensì con riferimento alle organizzazioni sindacali rappresentative dei lavoratori.

Nel caso di specie, né il ricorrente né i sindacati intervenienti avevano fornito in giudizio elementi idonei a dimostrare la maggior rappresentatività comparativa di FESICA-CONFSAL e CONFSAL-FISALS.

Il dato della maggior diffusione quantitativa del contratto collettivo stipulato tra questi ultimi soggetti non poteva, infatti, costituire l’unico indice di maggior rappresentatività, considerato che il dato fattuale della maggiore applicazione di un contratto collettivo in un determinato settore economico, specialmente se caratterizzato dalla presenza di datori di lavoro con pochi dipendenti, poteva essere il sintomo della maggiore convenienza di quel contratto collettivo e, in ogni caso, costituiva espressione di una sua scelta discrezionale del datore in un rapporto di forza rispetto al personale dipendente. Conseguentemente, questa circostanza fattuale non è stata ritenuta dirimente.

Il T.A.R. ha, inoltre, evidenziato che rientra nella discrezionalità del legislatore provinciale subordinare l’accesso alle misure di sostegno economico all’applicazione di contratti stipulati da organizzazioni sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, trattandosi di scelta giustificata dall’esigenza di promuovere, accanto al sostegno alle imprese operanti nel territorio provinciale, anche un più elevato livello di tutela dei lavoratori. Nel caso di specie, tale finalità risultava ragionevolmente meglio assicurata da soggetti sindacali dotati di maggiore forza rappresentativa e contrattuale nel settore considerato, secondo una logica analoga a quella evincibile da simili opzioni legislative statali, volte a valorizzare il ruolo delle organizzazioni comparativamente più rappresentative nella regolazione dei rapporti di lavoro e nella tutela delle condizioni dei lavoratori.

In tale quadro normativo, rammentato che il concetto di rappresentatività non si presta a un’interpretazione univoca ma va modellato in relazione alle finalità perseguite dalle norme che lo richiamano, il giudice amministrativo ha, infine, escluso che la legge provinciale determinasse la compressione della libertà sindacale.

Osservazioni

La sentenza in commento si pone lungo la scia della irrisolta questione dei connotati giuridici della rappresentatività sindacale, ossia dell’idoneità del sindacato a tutelare l’interesse collettivo di una determinata categoria (di lavoratori e datori di lavoro).

Si tratta di un concetto ad oggi non definito dal legislatore. L’art. 39 Cost., infatti, considera la diversa nozione di rappresentanza sindacale, la quale, diversamente dalla rappresentatività, si riferisce al potere del sindacato di svolgere attività che produca effetti giuridici in capo agli iscritti.

Nonostante la mancanza di un referente normativo che consenta di individuare i confini semantici di detto concetto, nell’attuale panorama del diritto del lavoro è considerevole il numero dei rinvii normativi ai contratti collettivi stipulati dalle oo.ss. “comparativamente più rappresentative” nell’ambito di un certo territorio o a livello nazionale, ma anche in un determinato settore o ambito aziendale, richiedendosi tale condizione talvolta con riferimento ai soli lavoratori (come nel caso della legge provinciale trentina), talaltra rispetto ad entrambe le parti sociali (es. negli appalti privati e pubblici). Ne costituiscono esempio: l’art. 4 St. Lav. in materia di controlli a distanza; l’art. 19 St. Lav. circa la costituzione di r.s.a., così come interpretato in seguito alla sentenza n. 156/2025 della Corte Costituzionale; l’art. 2, comma 25 della l. n. 549/1995 per l’individuazione della retribuzione imponibile ai fini previdenziali; l’art. 51 del d.lgs. n. 81/2015 che perimetra i contratti collettivi ai quali il datore deve fare riferimento per la disciplina di alcune tipologie contrattuali (es. contratti a tempo determinato; somministrazione); l’art. 8 del d.l. 138/2011 (conv. con mod. l. n. 148/2011) in materia di contratti di prossimità; l’art. 29, comma 1-bis, d.lgs. n. 276/2003 per la determinazione del trattamento economico e normativo da applicare al personale impiegato in un appalto privato; l’art. 11, d.lgs. n. 36/2023, finalizzato ad eliminare negli appalti pubblici la concorrenza tra operatori economici basata sul ribasso dei costi della manodopera; l’art. 7, d.l. n. 62/2026 (conv. con mod. l. n. 112/2026) per l’individuazione del c.d. salario giusto e, dunque, del trattamento economico complessivo.

A ciò deve aggiungersi che, nell’esame della singola fattispecie concreta, l’interpretazione di ciascun rinvio non può prescindere dalla considerazione delle finalità perseguite dal legislatore, come rammentato anche dal giudice amministrativo nella sentenza in commento.

La questione, dunque, acquista una rilevanza pratica non di scarso rilievo, dal momento che, in difetto di una disciplina legislativa specifica, è necessario stabilire sulla base di quali criteri possa affermarsi che una determinata organizzazione sindacale è “comparativamente” più rappresentativa, dovendosi, altresì, stabilire l’ambito della comparazione e i referenti del confronto.

Nel caso esaminato dal T.A.R., poiché la legge provinciale era diretta a selezionare le imprese a favore delle quali riconoscere alcuni incentivi economici, è stato innanzitutto evidenziato che il connotato della rappresentatività era limitato a una delle parti sociali, ossia ai sindacati dei lavoratori e non anche dei datori di lavoro. Sotto il profilo selettivo, l’accento è stato posto sulla prassi e sulla giurisprudenza, indicando come criterio primario quello delle deleghe rilasciate dai lavoratori ai sensi dell’art. 26 St. Lav. e, come indici ulteriori quelli, individuati anche negli accordi interconfederali, della percentuale media ottenuta nelle elezioni delle r.s.u., delle deleghe ottenute per le vertenze di lavoro, delle pratiche I.N.P.S. per la disoccupazione, della maggior diffusione territoriale.

Il richiamo agli accordi interconfederali consente di ripercorrere, sia pure sinteticamente, l’evoluzione del concetto di rappresentatività nell’ambito delle relazioni tra le parti sociali: l’Accordo Interconfederale del 1993 ha istituito le r.s.u., la cui formazione avveniva secondo un sistema misto, ossia per 2/3 mediante elezione a suffragio universale e per 1/3 con riserva a favore delle associazioni firmatarie del C.C.N.L.; l’Accordo Interconfederale del 2011 ha previsto per la prima volta un meccanismo di “certificazione della legittimazione a negoziare”, riconosciuta ai sindacati i cui iscritti superavano il 5% del totale dei lavoratori della categoria (la verifica del superamento di detta soglia veniva rimessa all’I.N.P.S. e al C.N.E.L. sulla base del dato medio costituito dalle deleghe conferite dai lavoratori e dai voti ricevuti nelle elezioni delle r.s.u.); con il Testo Unico sulla Rappresentanza del 2014 per essere ammessi alla contrattazione collettiva nazionale è stata prevista una soglia di rappresentatività “nell’ambito di applicazione del CCNL” non inferiore al 5%, considerando la media tra il dato associativo e il dato elettorale, con estensione di tale sistema di misurazione della rappresentatività anche alla contrattazione aziendale.

Senza considerare il problema dell’ambito soggettivo di efficacia dell’intesa, il meccanismo elaborato dal Testo Unico tenta di risolvere il problema relativo al perimetro nel quale la misurazione deve avvenire, facendolo coincidere con l’area di applicazione concreta di ciascun C.C.N.L. Per le ragioni che a breve si esporranno, è, altresì, interessante considerare che già nel 2014 è stato dato rilievo, unitamente ad ulteriori elementi, all’effettiva applicazione in azienda di un determinato contratto collettivo (“Ciascun datore di lavoro, attraverso il modulo Uniemens, indicherà nell’apposita sezione, il codice del contratto collettivo nazionale di lavoro applicato e il numero delle deleghe ricevute per ogni singola organizzazione sindacale di categoria con relativo codice identificativo nonché la forma di rappresentanza presente nelle unità produttive con più di quindici dipendenti”).

Con il Patto per la Fabbrica del 2018 è stata espressa l’esigenza di una misurazione della rappresentanza anche delle organizzazioni sindacali di parte datoriale, al fine di conoscere l'effettivo livello di rappresentanza di entrambe le parti stipulanti un C.C.N.L. e contrastare il fenomeno di dumping contrattuale. Tale quadro è stato recentemente sviluppato sul versante datoriale con l’“Accordo sui principi di misurazione della rappresentanza datoriale” del 10/07/2026, sottoscritto in recepimento del quadro normativo delineato dal Decreto Lavoro del 2026 e dal D.lgs. n. 96/2026 sulla trasparenza salariale. L'intesa definisce, dunque, i criteri per individuare il contratto collettivo leader da assumere come riferimento per il “salario giusto”. In particolare, nell’individuazione delle organizzazioni datoriali comparativamente più rappresentative, il parametro quantitativo fondamentale è stato individuato nella diffusione del C.C.N.L. tra i lavoratori del settore, misurata attraverso le banche dati del C.N.E.L., distinguendo le imprese in base alla loro tipologia e natura giuridica.

Tenuto fermo quanto sopra circa il tentativo delle parti sociali di disciplinare la misurazione del grado di rappresentatività del singolo sindacato, spostando l’attenzione sulla dottrina e sulla giurisprudenza, anche amministrativa, ciò che emerge con chiarezza è il pluralismo dei parametri di riferimento e dei meccanismi di comparazione. Ad esempio, a valle della sentenza Corte cost. n. 156/2025, ove debba stabilirsi la possibilità di un sindacato di costituire una r.s.a. ex art. 19 St. Lav., in difetto dei presupposti della partecipazione alla negoziazione ovvero della firma del contratto collettivo applicato all’interno di quella specifica realtà aziendale, secondo una parte della dottrina la rappresentatività dovrebbe essere misurata in comparazione con quella connotante le organizzazioni sindacali firmatarie, in quanto, considerato il profilo teleologico della normativa in questione, è l’azienda a costituire il confine entro il quale poter utilmente operare il giudizio di comparazione. In ogni caso, tale giudizio non è limitabile a un solo criterio.

Ad esempio, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 156/2025, ha precisato che il (solo) criterio della sottoscrizione, ove fosse applicato in termini assoluti, si presterebbe a deviazioni ed abusi, potendo tradursi in una forma impropria di sanzione del dissenso, fino a scadere in un illegittimo accordo ad excludendum.

Nella sentenza in commento, il giudice amministrativo ha opportunamente escluso che la mera circostanza della più estesa applicazione del contratto collettivo possa costituire un dato fattuale dirimente, potendo ciò essere determinato da mere ragioni di convenienza economica e, dunque, da scelte riconducibili esclusivamente alla parte datoriale. L’osservazione del giudice trentino, d’altronde, trova conforto nella scelta governativa operata in materia di “salario giusto”. La legge delega n. 144/2025, infatti, al fine di “garantire l’attuazione del diritto dei lavoratori ad una retribuzione proporzionata e sufficiente”, faceva espresso riferimento ai C.C.N.L. maggiormente applicati in riferimento al numero delle imprese e dei dipendenti. Il ricorso a tale dato oggettivo era stato caldeggiato dal C.N.E.L., il quale, nel suo parere dell’ottobre 2023, aveva suggerito “un intervento legislativo a sostegno della contrattazione collettiva di qualità incentrato sulla individuazione [...] dei contratti collettivi maggiormente diffusi per ogni settore di riferimento”, tenuto conto della tipologia dell’impresa e per superare le annose questioni collegate alla misurazione della rappresentatività dei sindacati, così sostituendo a un parametro qualitativo e “soggettivo” uno quantitativo e “oggettivo” (https://www.cnel.it/docs/default-source/imported-resources/salario-minimo-in-italia-assemblea-12-10-2023.pdf).

Su tale linea, come già sopra riportato, si è posto anche l’Accordo stipulato tra alcune organizzazioni sindacali dei datori di lavoro il 10/07/2026, in occasione del quale è stato concordato che “l’unico criterio universale quantitativo oggettivo che consente di misurare - in maniera certa e omogenea - la rappresentatività dei soggetti dal lato datoriale che sottoscrivono un determinato contratto collettivo è quello preso in considerazione dal CNEL e, quindi, quello della diffusione del contratto tra i lavoratori del settore, distinguendo per tipologia e natura giuridica dell’impresa”.

Tuttavia, il Decreto Lavoro 2026 ha abbandonato il parametro della maggiore applicazione del C.C.N.L. in favore della tradizionale rappresentatività comparativa delle organizzazioni sindacali.

La scelta tra i due criteri riflette due diverse impostazioni. Il parametro fondato sulla rappresentatività comparativa valorizza le parti stipulanti il contratto collettivo e presenta il vantaggio di assicurare, almeno in via presuntiva, un più elevato livello di tutela, proprio in ragione della maggiore forza rappresentativa dei soggetti che hanno definito la disciplina negoziale applicabile; esso, tuttavia, come già evidenziato, sconta un significativo margine di indeterminatezza. Il criterio della maggiore applicazione del C.C.N.L. sposta, invece, l’attenzione su un dato eminentemente pratico e oggettivo, costituito dalla concreta diffusione di un determinato contratto collettivo tra le imprese di uno specifico settore: dato che, se da un lato consente di ottenere una fotografia empirica del mercato di riferimento, dall’altro non elimina il rischio di una progressiva riduzione delle tutele. Anche un c.d. contratto pirata, infatti, ove applicato in modo esteso, potrebbe divenire il parametro di riferimento al quale la legge rinvia.

Le ragioni sottese alla preferenza per il criterio “tradizionale” emergono dalla motivazione della sentenza in commento: seppur il criterio della più estesa applicazione di un determinato contratto collettivo vanti un grado di certezza maggiore rispetto a quelli elaborati dalla prassi giurisprudenziale e dalle stesse parti sociali al fine di individuare il sindacato “comparativamente più rappresentativo”, esso sconta l’assenza di una necessaria corrispondenza biunivoca tra la maggiore diffusione di quella disciplina negoziale e la rappresentatività dei soggetti che l’hanno definita. In particolare, la scelta datoriale di applicare una determinata disciplina negoziale all’interno dell’impresa potrebbe essere dettata da mere ragioni di convenienza economica; circostanza, questa, difficilmente conciliabile con la finalità selettiva perseguita nel caso di specie dalla legge provinciale.

De iure condito, dunque, la tecnica di giudizio più sicura ai fini comparativi resta quella fondata su una valutazione “olistica”, che tenga conto tanto di dati oggettivi, agevolmente acquisibili, quanto di indici sintomatici della rappresentatività, da verificare di volta in volta alla luce della finalità perseguita dalla norma di rinvio.

Riferimenti

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S. Cairoli, La legge delega n. 144 del 2025: il nuovo criterio di individuazione della giusta retribuzione tra dubbi di legittimità costituzionale e prime prospettive interpretative, in AmbienteDiritto.it, n. 4/2025

G. Santoro Passarelli, Diritto dei Lavori e dell’occupazione, Giappichelli, 2024

S. Bellomo, Giusta retribuzione e contratto collettivo tra costituzione e diritto europeo, in AmbienteDiritto.it, n. 1/2024

M. Verzaro, Brevi considerazioni su autonomia collettiva e tutele del lavoro: perché l’intervento del legislatore è improcrastinabile, in Lav. Dir. Eur., n. 4/2021

G. Prosperetti, Il problema della rappresentatività sindacale, in Il dir. del mercato del lavoro, n. 2, 2021, pp. 257 ss.

M. Persiani, Le vicende della rappresentanza e rappresentatività sindacali tra legge e contratto collettivo, in Argomenti Dir. Lav., n. 3, 2017, pp. 531 ss.