IMU e vincolo idrogeologico: l’inedificabilità non si presume, ma va provata in concreto

Massima

In tema di IMU, l’esistenza di vincolo idrogeologico, che condizioni di fatto l’edificabilità del suolo non esclude la natura fabbricabile dell’area – rilevante ex art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992 e desunta dalla classificazione attribuita dal piano regolatore generale adottato dal Comune – ma incide unicamente sulla concreta valutazione del relativo valore venale, riducendo, quindi, la base imponibile, salvo che le limitazioni alle facoltà del proprietario imposte dal predetto vincolo comprimano fino ad annullare completamente la relativa vocazione edificatoria, traducendosi in vincolo di inedificabilità assoluta.

Il caso

La controversia trae origine da un avviso di accertamento IMU relativo all’anno 2014 emesso dal Comune di Fiumicino nei confronti del proprietario di un terreno inserito dal PRG in zona C3B di nuova edificazione a bassa densità, con finalità di recupero urbanistico e soggetta quindi a vincoli paesaggistici e idrogeologici.

Il contribuente contestava la pretesa impositiva, sostenendo che l’area fosse gravata da vincoli paesaggistici e idrogeologici tali da impedirne qualsiasi utilizzazione edificatoria.

In primo grado il ricorso veniva respinto, rilevando la Corte di giustizia adita che la qualificazione edificatoria derivante dal piano regolatore fosse sufficiente a integrare il presupposto dell’imposizione, incidendo i vincoli esclusivamente sulla determinazione del valore della base imponibile. Lettura, questa, che sarà poi confermata dalla Corte di Cassazione nella sentenza in commento, facendone principio di diritto.

Ricorrendo il contribuente avverso la sentenza di primo grado, la Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio ribaltava la decisione, ritenendo che il vincolo idrogeologico avesse effetto totalmente impeditivo dell’edificazione e fosse quindi idoneo a escludere l’IMU. Il giudice di appello ricordava come l'intero territorio nazionale sia ripartito in bacini geografici le cui previsioni sono prevalenti rispetto gli strumenti di regolazione dell'attività edilizia: pertanto, non sarebbe corretto considerare rilevante esclusivamente il piano regolatore generale che pur prevedendo l'edificabilità del terreno di cui trattasi deve tenere conto dei vincoli idrogeologici che "svuotano" completamente nella specie il diritto di edificabilità.

Il Comune proponeva ricorso per cassazione deducendo la violazione della disciplina relativa alle aree fabbricabili e sostenendo che il vincolo rilevasse esclusivamente nella determinazione del valore imponibile del terreno.

La questione

La pronuncia affronta un tema di notevole interesse pratico: quale sia l’incidenza dei vincoli idrogeologici sulla qualificazione fiscale di un terreno come area edificabile ai fini IMU.

In materia prima di ICI e successivamente di IMU, le norme di riferimento sono:

• l’art. 2, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 504/1992: «Per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità. Sono considerati, tuttavia, non fabbricabili i terreni posseduti e condotti dai soggetti indicati nel comma 1 dell'articolo 9, sui quali persiste l'utilizzazione agro-silvo-pastorale mediante l'esercizio di attività dirette alla coltivazione del fondo, alla silvicoltura, alla funghicoltura ed all'allevamento di animali. Il comune, su richiesta del contribuente, attesta se un'area sita nel proprio territorio è fabbricabile in base ai criteri stabiliti dalla presente lettera»;
• l'art. 11-quaterdecies, c. 16, del DL 30.9.2005 n. 203: «Ai fini dell'applicazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, la disposizione prevista dall'articolo 2, comma 1, lettera b) dello stesso decreto si interpreta nel senso che un'area è da considerare comunque fabbricabile se è utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale, indipendentemente dall'adozione di strumenti attuativi del medesimo».
• l'art. 36, c. 2, del DL 4.7.2006 n. 223: «[…] un'area è da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal comune, indipendentemente dall'approvazione della regione e dall'adozione di strumenti attuativi del medesimo»;
• l’art. 741, c. 1, lett. d) della L. 27.12.2019, n. 160: «per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi, ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità. Si applica l'articolo 36, comma 2, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248. Sono considerati, tuttavia, non fabbricabili, i terreni posseduti e condotti dai coltivatori diretti e dagli imprenditori agricoli professionali di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 29 marzo 2004, n. 99, iscritti nella previdenza agricola, comprese le società agricole di cui all'articolo 1, comma 3, del citato decreto legislativo n. 99 del 2004, sui quali persiste l'utilizzazione agrosilvo- pastorale mediante l'esercizio di attività dirette alla coltivazione del fondo, alla silvicoltura, alla funghicoltura e all'allevamento di animali. Il comune, su richiesta del contribuente, attesta se un'area sita nel proprio territorio è fabbricabile in base ai criteri stabiliti dalla presente lettera».

Ai fini IMU, e prima ai fini ICI, pertanto, sulla base della definizione normativa e delle norme di interpretazione autentica, per area fabbricabile si intende quella utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi, ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità. L'area si intende fabbricabile, quindi, con la semplice adozione da parte del Comune dello strumento urbanistico, indipendentemente dall'adozione di strumenti attuativi.

La questione in commento si colloca nell’ambito del consolidato orientamento formatosi dopo l’interpretazione autentica dell’art. 2, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 504/1992, introdotta dall’art. 11-quaterdecies, comma 16, d.l. n. 203/2005 e dall’art. 36, comma 2, d.l. n. 223/2006: come detto, secondo tale indirizzo la qualificazione edificatoria deve essere desunta dal PRG adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione regionale e dall’esistenza di strumenti attuativi.

Nel caso specifico, poi, si tratta di stabilire se il vincolo idrogeologico possa incidere direttamente sul presupposto impositivo oppure se debba essere considerato soltanto ai fini della quantificazione del valore venale del bene. Citando la precedente pronuncia 24.7.2019 n. 19963 della Corte di Cassazione, occorre distinguere tra jus edificandi e jus valutandi.

La problematica assume particolare rilevanza nei territori soggetti a Piani di assetto idrogeologico (PAI), nei quali le limitazioni all’edificazione possono essere anche molto incisive.

Le soluzioni giuridiche

La Corte accoglie il ricorso del Comune e cassa la sentenza impugnata.

L’ordinanza ribadisce il principio consolidato secondo cui l’edificabilità fiscale di un terreno deriva dalla sua classificazione urbanistica e non viene meno per effetto di vincoli che limitino soltanto in concreto o in fatto l’utilizzazione edificatoria del fondo. Tali circostanze incidono esclusivamente sul valore di mercato dell’area e quindi sulla base imponibile dell’imposta.

La sentenza in commento si pone nel solco dell’orientamento consolidato secondo cui i vincoli urbanistici e ambientali incidono normalmente sul valore venale del suolo e non sulla sua qualificazione edificatoria.

Secondo Cass. civ., 24 luglio 2019, n. 19963: «La natura edificabile non viene meno, trattandosi di evenienze incidenti sulla sola determinazione del valore venale dell'area, né per le ridotte dimensioni e/o la particolare conformazione del lotto, che non incidono su tale qualità (salvo che siano espressamente considerate da detti strumenti attributive della stessa), essendo sempre possibile l'accorpamento con fondi vicini della medesima zona, ovvero l'asservimento urbanistico a fondo contiguo avente identica destinazione, né a seguito di decadenza del vincolo preordinato alla realizzazione dell'opera pubblica, che, ferma restando l'utilizzabilità economica del fondo, in primo luogo a fini agricoli, configura pur sempre, anche se a titolo provvisorio, un limitato indice di edificabilità (Cass. sent. n. 25676/2008; Cass. n. 11433/2010; Cass. n. 24478/2010; Cass. n. 16485/2016; Cass. n. 31051/2017; Cass. n. 12792/2018; Cass. n. 2107/2017). L'esistenza di vincoli che condizioni, come nel caso del vincolo idrogeologico, "di fatto" l'edificabilità non esclude il presupposto dell'imposta, ma produce effetti solo sulla base imponibile dell'imposta. In sintesi, un'area fabbricabile in base al piano regolatore comunale è soggetta all'ICI, a prescindere dall'esistenza di vincoli fattuali edificatori, incidendo quest'ultimi solamente sul valore venale dell'area e, quindi, sulla base imponibile dell'imposta».

Ancora, Cass. 16.10.2023 n. 28713: «In tema di ICI l'esistenza di un vincolo idrogeologico che condizioni di fatto l'edificabilità del suolo non esclude, infatti, la natura fabbricabile dall'area - rilevante ex art. 2 DLgs. n. 504 del 1992 e desunta dalla qualificazione attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune - ma incide soltanto sulla concreta valutazione del relativo valore venale, riducendo, quindi, la base imponibile (cfr. in termini Cass. n. 19963/2019); l'edificabilità legale non si esaurisce, invero, in quella residenziale abitativa, ma ricomprende tutte quelle forme di trasformazione del suolo riconducibili alla nozione tecnica di edificazione».

Più di recente, Cass. civ., 18 maggio 2026, n. 14838: «il vincolo idrogeologico, da alluvione o da esalazione, pur potendo comprimere in modo anche significativo la potenzialità edificatoria di un terreno, non ne esclude per ciò solo, in radice, la vocazione edificatoria, in quanto esso va inserito e valutato nel caso concreto, sulla base della situazione di fatto, della oggettiva consistenza del terreno, degli strumenti edificatori a protezione della incolumità pubblica, tutti elementi che possono variare di anno in anno e che sono suscettibili di diversificazione a seconda del mutare delle condizioni idrogeologiche e dell’evolversi della tecnica edificatoria».

Si osserva, infine, che le pronunce che hanno escluso l’imponibilità ICI/IMU di aree formalmente edificabili risultano fondate sull’accertamento di vincoli di inedificabilità assoluta, posti da strumenti sovraordinati alla pianificazione comunale, e non sull’affermazione di un effetto automaticamente impeditivo di qualunque vincolo idrogeologico, paesaggistico o ambientale.

Nella sentenza in commento, la Corte ricorda inoltre che i Piani di bacino e i PAI costituiscono strumenti di tutela ambientale caratterizzati da efficacia prevalente rispetto alla pianificazione urbanistica locale, come riconosciuto dalla giurisprudenza costituzionale. Tuttavia, tale prevalenza non implica automaticamente che ogni vincolo idrogeologico si traduca in una condizione di assoluta inedificabilità. Particolarmente significativo è il richiamo alla Cass. civ., 18 maggio 2026, n. 14838 (v. sopra), secondo cui l’incidenza del vincolo deve essere verificata in concreto. Solo qualora le prescrizioni dettate dagli strumenti di tutela ambientale comprimano integralmente la vocazione edificatoria del terreno, fino ad annullarla, può essere escluso il presupposto dell’IMU. Diversamente, il terreno continua a essere qualificato come edificabile, seppur con un valore venale ridotto in misura proporzionale all’intensità del vincolo.

La Cassazione censura pertanto la decisione della Corte di giustizia tributaria del Lazio, la quale aveva attribuito rilevanza decisiva alla mera prevalenza del Piano di bacino sul PRG senza accertare concretamente se le limitazioni esistenti fossero effettivamente tali da determinare un’assoluta inedificabilità del fondo.

Da qui l’enunciazione del principio di diritto secondo cui il vincolo idrogeologico, pur rilevante ai fini urbanistici, elimina il presupposto impositivo solo quando si traduca in un vincolo di inedificabilità assoluta.

Osservazioni e conclusioni

L’ordinanza conferma l’orientamento che appare consolidato e fondato sulla nozione tributaria di area edificabile, che resta ancorata alla pianificazione urbanistica generale, evitando che ogni limitazione amministrativa possa determinare automaticamente l’esclusione dell’imposta.

Particolarmente interessante è il tentativo della Corte di individuare un punto di equilibrio tra il dato formale della classificazione urbanistica e la concreta utilizzabilità economica del bene. Da un lato, viene esclusa una lettura rigidamente formalistica che renderebbe imponibili anche terreni totalmente inutilizzabili; dall’altro, si evita che qualsiasi vincolo ambientale o idrogeologico comporti automaticamente la perdita della qualifica edificatoria.

Sul piano operativo, la decisione assume notevole rilevanza per il contenzioso IMU. Il contribuente che intenda contestare l’imposizione non potrà limitarsi a dimostrare l’esistenza di un vincolo idrogeologico, ma dovrà fornire prova concreta dell’effetto integralmente preclusivo delle limitazioni imposte dal PAI o dal Piano di bacino. In assenza di tale dimostrazione, il vincolo rileverà esclusivamente nella determinazione del valore venale e della base imponibile.