Il superminimo non può colmare il divario economico tra CCNL ai fini della verifica di equivalenza negli appalti pubblici

Massima

Ai fini della verifica di equivalenza economica tra CCNL negli appalti pubblici, prevista dall'art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 36 del 2023 e dall'art. 4 dell'allegato I.01 al medesimo decreto, possono essere considerate esclusivamente le componenti fisse della retribuzione globale annua, tassativamente individuate dalla norma. Il superminimo, anche quando previsto come voce della retribuzione lorda mensile da un contratto collettivo nazionale, costituisce una componente “eventuale” e accessoria e non può pertanto essere computato per colmare il divario economico esistente tra il CCNL applicato dall'aggiudicatario e il CCNL indicato dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara.

La stazione appaltante non dispone di discrezionalità nella selezione delle voci retributive da prendere in considerazione nella verifica di equivalenza economica: il catalogo delle componenti rilevanti è definito in via tassativa dall'allegato I.01 e non può essere esteso in via interpretativa.

Il caso

La controversia trae origine dalla procedura aperta indetta dal Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale (MAECI) per l'affidamento del servizio di asilo nido per il triennio educativo 2025-2028. La lex specialis individuava quale contratto collettivo applicabile il CCNL per le lavoratrici e i lavoratori delle cooperative del settore socio-sanitario assistenziale-educativo (CCNL Cooperative sociali).

Il RTI aggiudicatario si era avvalso della facoltà prevista dall'art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023 di indicare in offerta il diverso CCNL Aninsei, presentando contestualmente una dichiarazione di equivalenza delle tutele. I minimi tabellari del CCNL Aninsei risultavano però inferiori a quelli del CCNL delle cooperative sociali, e il RTI aveva dichiarato di colmare tale divario economico mediante la corresponsione di un superminimo collettivo, previsto dall'art. 19 dello stesso CCNL Aninsei come voce della retribuzione mensile lorda.

La stazione appaltante, mediante apposita verifica del RUP, aveva ritenuto soddisfacente la dichiarazione di equivalenza e aveva proceduto all'aggiudicazione in favore del RTI. La cooperativa seconda classificata nella gara ha, quindi, impugnato l'aggiudicazione dinanzi al TAR Lazio, deducendo l'inidoneità del superminimo a garantire l'equivalenza economica tra i due contratti collettivi.

Il TAR Lazio, Sezione V, con sentenza n. 22443/2025, ha accolto il ricorso, dichiarando irragionevole la valutazione di equivalenza compiuta dal RUP, ha annullato l'aggiudicazione, dichiarato inefficace il contratto di appalto già stipulato e disposto il subentro della cooperativa appellante nell'esecuzione dell'appalto. Il RTI ha proposto appello al Consiglio di Stato, contestando l'interpretazione del TAR e rivendicando la piena computabilità del superminimo collettivo ai fini della dichiarazione di equivalenza.

La questione

La pronuncia in commento affronta una questione interpretativa di grande rilievo pratico nel settore degli appalti pubblici di servizi ad alta intensità di manodopera, ovvero se il superminimo – e più in generale le componenti retributive ad personam ed “eventuali” previste da un CCNL alternativo – possa essere incluso nel computo della retribuzione globale annua ai fini della verifica di equivalenza economica richiesta dall'art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 36 del 2023 e dall'allegato I.01.

La prima questione riguarda la qualificazione giuridica del superminimo collettivo: se esso, in quanto previsto come voce della retribuzione mensile lorda dal CCNL applicato dall'aggiudicatario, assuma la natura di componente fissa e stabile della retribuzione, oppure se rimanga una voce eventuale e accessoria inidonea a costituire parametro di equivalenza.

La seconda questione attiene alla tassatività o meno del catalogo delle componenti retributive rilevanti ai fini della verifica di equivalenza economica, come definito dall'art. 4, comma 2, dell'allegato I.01 al d.lgs. n. 36 del 2023, e alla possibilità per la stazione appaltante di integrare tale catalogo valorizzando voci non espressamente menzionate.

La terza questione riguarda il grado di discrezionalità riconoscibile alla stazione appaltante nell'attività di verifica dell'equivalenza tra CCNL, con particolare riguardo alla possibilità di mutuare, come sostenuto dall'appellante, i principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa in materia di verifica di anomalia dell'offerta.

Le soluzioni giuridiche

Il Consiglio di Stato, confermando integralmente la sentenza di primo grado, ha rigettato l'appello principale e dichiarato improcedibile l'appello incidentale.

Il percorso argomentativo muove dalla ricostruzione del quadro normativo di riferimento, con particolare riguardo all'art. 11, d.lgs. n. 36/2023 come modificato dal d.lgs. n. 209/2024 (c.d. correttivo) e all'allegato I.01.

Il Collegio, richiamando la ratio legis dell'art. 11 d.lgs. n. 36/2023, evidenzia che le disposizioni in materia di equivalenza tra CCNL sono state introdotte per rafforzare le tutele dei lavoratori nell'ambito del mercato delle commesse pubbliche e per impedire che l'aggiudicazione avvenga a discapito delle condizioni dei lavoratori, in un bilanciamento tra la libertà di iniziativa economica privata e la tutela del lavoro, entrambi valori di rango costituzionale.

Il punto nevralgico della decisione risiede nell'interpretazione dell'art. 4, comma 2, dell'allegato I.01, secondo il quale «la valutazione di equivalenza economica dei contratti è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua», tassativamente elencate nelle seguenti voci: retribuzione tabellare annuale, indennità di contingenza, elemento distinto della retribuzione (EDR), eventuali mensilità aggiuntive ed eventuali ulteriori indennità previste. Il Consiglio di Stato afferma con nettezza che tale catalogo è tassativo e non suscettibile di integrazione analogica, imponendosi – stante la funzione protettiva della norma – un'interpretazione rigorosa.

Quanto al superminimo, il Collegio evidenzia una contraddizione logica insanabile nella tesi dell'appellante: il superminimo è qualificato dallo stesso art. 19 del CCNL Aninsei come voce “eventuale” della retribuzione mensile lorda, e ciò esclude in radice che esso possa essere considerato una componente “fissa”. La eventualità della voce – per definizione contrapposta alla fissità – non muta per il solo fatto che il superminimo sia previsto da una fonte collettiva anziché da un accordo individuale: la distinzione tra superminimo individuale e superminimo collettivo, valorizzata dall'appellante, non è ritenuta decisiva, in quanto il tratto determinante rimane la natura “eventuale” della voce retributiva così come definita dallo stesso contratto da cui essa trae origine.

Il Consiglio di Stato esclude altresì che alla verifica di equivalenza tra CCNL possa estendersi il margine di discrezionalità che la giurisprudenza riconosce alla stazione appaltante nella verifica di anomalia dell'offerta. Le due attività – pur entrambe espressione di valutazioni tecniche complesse – si distinguono per presupposti e funzione: la verifica di anomalia è finalizzata ad accertare la serietà e la sostenibilità complessiva dell'offerta economica, mentre la verifica di equivalenza tra CCNL è volta a tutelare i lavoratori e si muove nell'ambito di un catalogo normativo vincolato, che non lascia spazio ad apprezzamenti discrezionali quanto alla selezione delle voci retributive rilevanti.

La pronuncia sottolinea infine che la complessità applicativa del meccanismo di verifica di equivalenza è aggravata dalla mancata adozione del decreto ministeriale previsto dall'art. 4, comma 5, dell'allegato I.01, che avrebbe dovuto definire le linee guida operative e indicare gli scostamenti marginali tollerabili, ma che alla data della decisione non era ancora stato emanato. Ciò non esime però la stazione appaltante dal rispettare il vincolo normativo delle componenti fisse.

Osservazioni

La pronuncia del Consiglio di Stato in commento assume un rilievo sistematico di primo piano, rappresentando il primo approdo del giudice amministrativo di ultima istanza sul tema dell'utilizzabilità del superminimo ai fini della verifica di equivalenza tra CCNL negli appalti pubblici disciplinati dal codice dei contratti del 2023.

La soluzione adottata appare corretta sotto il profilo strettamente giuridico poiché fa corretta utilizzazione del principale criterio ermeneutico che deve essere seguito nell’interpretazione delle norme, ossia, quello della letteralità. La norma dell'allegato I.01 è chiara nell'individuare le componenti fisse della retribuzione globale annua e nel limitare ad esse la valutazione di equivalenza economica: un superminimo qualificato dallo stesso CCNL applicato come voce “eventuale” non può, per definizione, essere ricondotto alle voci fisse elencate dalla norma. Diversamente opinando, si consentirebbe agli operatori economici di colmare qualsiasi divario tra i minimi tabellari di contratti collettivi diversi attraverso impegni di corresponsione di emolumenti accessori e variabili, svuotando di contenuto il meccanismo di garanzia introdotto dal legislatore.

La decisione chiarisce altresì un equivoco di fondo che rischiava di consolidarsi nella prassi applicativa: la verifica di equivalenza non è un'attività discrezionale assimilabile alla verifica di anomalia, ma è un'attività vincolata nel suo oggetto. L'amministrazione può certamente valutare come le voci ammesse si combinino nell'offerta concreta dell'operatore economico, ma non può discostarsi dal catalogo normativo per valorizzare voci ulteriori. La distinzione è tanto più importante in un settore, quale quello dei servizi sociali e educativi, in cui il costo del lavoro rappresenta la componente preponderante dell'offerta economica e il livello delle tutele salariali è il principale fattore su cui può incidere la concorrenza al ribasso.

Rimane però aperto un profilo di incertezza che la pronuncia non risolve direttamente: quello relativo all'assenza del decreto ministeriale previsto dall'art. 4, comma 5, dell'allegato I.01, chiamato a definire le linee guida per la determinazione degli scostamenti tollerabili. In sua assenza, le stazioni appaltanti si trovano a operare senza un parametro uniforme per valutare quando la differenza economica tra CCNL possa ritenersi marginale e dunque non ostativi all'equivalenza. Si tratta di una lacuna che il legislatore è chiamato a colmare con urgenza per garantire certezza e uniformità applicativa su tutto il territorio nazionale.

A ciò si aggiunga che la decisione, come detto coerente sul piano strettamente giuridico, non tiene conto del fatto che, sul piano sostanziale, la soluzione proposta dal RTI avrebbe comunque garantito il medesimo trattamento economico ai dipendenti, seppure previa erogazione di una voce retributiva diversa da quelle contemplate dal corpus normativo che ha introdotto il principio di equivalenza.

Riferimenti

M. Faioli, Contrattazione collettiva “equivalente”. Codice degli appalti, precomprensione ermeneutica e scelta di un metodo per comparare le tutele, in Federalismi, 21 maggio 2025;

S. Ciucciovino, Fisiologia e patologia del pluralismo contrattuale tra categoria sindacale perimetri settoriali, in Lavoro e diritto, n. 2, 2020.