Assegno sociale e permesso di soggiorno di lungo periodo

Massima

Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 19, l. n. 388/2000 nella parte in cui subordina la corresponsione dell’assegno sociale ai cittadini extra UE al possesso della (ex) carta di soggiorno oggi permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, sollevate in riferimento agli artt. 3, 11 e 117, comma 1, Cost., in relazione agli artt. 34, paragrafi 1 e 2, CDFUE e 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE devono essere dichiarate non fondate”.

Il caso

La Corte di cassazione, sezione lavoro, era stata chiamata a decidere sul ricorso promosso dall’INPS per la cassazione della sentenza della Corte d’appello di Firenze con la quale, in riforma della pronuncia di primo grado, era stata accolta la domanda di riconoscimento dell’assegno sociale di cui all’art. 3, comma 6, della legge 8 agosto 1995, n. 335, avanzata da una cittadina albanese priva del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.
Con ordinanza dell’8 marzo 2023, la Corte di cassazione, in riferimento agli artt. 3, 11, 38, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 34, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, aveva così sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)”, «nella parte in cui condiziona la corresponsione dell’assegno sociale ai cittadini extracomunitari al possesso della (ex) carta di soggiorno».
La Corte costituzionale, con la sentenza in commento, ha invero dichiarato l’inammissibilità delle questioni di legittimità dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 sollevate in riferimento agli artt. 38, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 34, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e, al tempo stesso, non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 34, paragrafi 1 e 2, CDFUE e all’art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva (UE) 2011/98 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011.

La questione

Ci si chiede se la corresponsione dell’assegno sociale ai cittadini extracomunitari sia ancora subordinata al possesso della (ex) carta di soggiorno, ora permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.

Le soluzioni giuridiche

L’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 tratta, in particolare, di assegno sociale riconoscendolo agli stranieri che siano titolari di carta di soggiorno.
L’assegno sociale è stato introdotto dall’art. 3, comma 6, della legge 8 agosto 1995, n. 335 e consiste in una prestazione in denaro che l’INPS eroga, su domanda, ai soggetti di età superiore a sessantacinque anni (dal 1° gennaio 2019, superiore a sessantasette anni) che versano in disagiate condizioni economiche, in quanto sprovvisti di reddito o lo percepiscono in misura inferiore alla soglia stabilita annualmente dalla legge nell’ammontare massimo dello stesso assegno.
L’assegno sociale mira esclusivamente a far fronte allo stato di bisogno, derivante dall’indigenza, nel quale versano i soggetti sprovvisti di risorse economiche adeguate e che, a causa della vecchiaia, subiscono una riduzione delle energie lavorative.
Oltre al requisito anagrafico e reddituale, l’art. 3, comma 6, della legge n. 335 del 1995 richiede che il beneficiario abbia la cittadinanza italiana e la residenza in Italia.
Ai cittadini italiani residenti in Italia vengono equiparati quelli di uno Stato dell’Unione europea e, secondo quanto disposto dal citato art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000, i cittadini di Paesi terzi titolari della (ex) carta di soggiorno, ora permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo di cui all’art. 9 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), concesso al ricorrere di una serie di presupposti quali il «possesso, da almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di validità», la «disponibilità di un reddito non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale», un «alloggio idoneo» (comma 1 art. 9 T.U. immigrazione), il «superamento, da parte del richiedente, di un test di conoscenza della lingua italiana» (comma 2-bis art. 9 T.U. immigrazione).
Infine, «A decorrere dal 1° gennaio 2009, l'assegno sociale di cui all'articolo 3, comma 6, della legge 8 agosto 1995, n. 335, è corrisposto agli aventi diritto a condizione che abbiano soggiornato legalmente, in via continuativa, per almeno dieci anni nel territorio nazionale» (art. 20, comma 10, decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112). Tale requisito riguarda tutti gli aventi diritto, ivi compresi i cittadini extra UE, e, per questi ultimi, concorre con quello della titolarità del permesso di soggiorno di lungo periodo (Cass., sezione lavoro, sentenza 13 marzo 2023, n. 7229).
La sentenza in commento si fonda sul giudizio di legittimità costituzionale proprio dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, promosso dalla Corte di cassazione, con ordinanza dell’8 marzo 2023, iscritta al n. 82 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell’anno 2023, nella parte in cui subordina la corresponsione dell’assegno sociale ai cittadini extra UE al possesso della (ex) carta di soggiorno, oggi permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.
L’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)”, prevede infatti che:
«Ai sensi dell'articolo 41 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, l'assegno sociale e le provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali sono concesse alle condizioni previste dalla legislazione medesima, agli stranieri che siano titolari di carta di soggiorno; per le altre prestazioni e servizi sociali l'equiparazione con i cittadini italiani è consentita a favore degli stranieri che siano almeno titolari di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno. Sono fatte salve le disposizioni previste dal decreto legislativo 18 giugno 1998, n. 237, e dagli articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, e successive modificazioni».
La Sezione lavoro della Corte di cassazione ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 11, 38, primo comma, e 117, primo comma, della Costituzione - quest’ultimo in relazione all’art. 34 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e all’art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva (UE) 2011/98 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011 (ora direttiva 2024/1233) relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro -, questione di legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, «nella parte in cui condiziona la corresponsione dell’assegno sociale ai cittadini extracomunitari al possesso della (ex) carta di soggiorno».
Prima di tutto, la Corte costituzionale ha dichiarato d’ufficio l’inammissibilità delle questioni sollevate in riferimento agli artt. 38, primo comma, e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 34, paragrafo 3, CDFUE, il quale stabilisce «[a]l fine di lottare contro l’esclusione sociale e la povertà, l’Unione riconosce e rispetta il diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa volte a garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite dal diritto comunitario e le legislazioni e prassi nazionali».
Secondo il giudizio della Corte di cassazione, rimettente la questione di legittimità costituzionale, vi sarebbe una «stretta correlazione» tra l’art. 38, primo comma, Cost. ed il diritto all’assistenza sociale e abitativa enunciato dalla Carta all’art. 34 CDFUE.
In realtà, la Corte costituzionale non ravvisa con evidenza un passaggio in virtù del quale la connessione e il completamento reciproco tra l’art. 38, primo comma, Cost. e l’evocato principio unionale possa incidere sulla definizione del livello della tutela assistenziale, garantito dalla Costituzione.
Nel merito, la Corte costituzionale ha poi giudicato non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate in riferimento agli artt. 3, 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 34, paragrafi 1 e 2, CDFUE e 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE, sancendo quindi che l’assegno sociale non ricada nel perimetro applicativo ratione materiae del principio unionale di parità di trattamento nella sicurezza sociale.
Stante che le questioni sollevate riguardano primariamente la questione interpretativa della riconducibilità, o meno, dell’assegno sociale alle prestazioni di sicurezza sociale rispetto alle quali i cittadini di Paesi terzi muniti di permesso di soggiorno per finalità lavorative o che, comunque, consenta di lavorare, beneficiano della parità di trattamento di cui all’art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE, la Corte costituzionale, con l’ordinanza n. 29 del 2024, ha promosso rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE, al fine di chiedere alla Corte di giustizia UE se il diritto dell’Unione consenta a uno Stato membro di subordinare la concessione ai cittadini di Paesi terzi di un beneficio assistenziale come l’assegno sociale al possesso di un permesso di soggiorno di lungo periodo.
Più precisamente, la Corte costituzionale ha sottoposto alla Corte di giustizia dell’Unione europea la seguente questione pregiudiziale: «se l’art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva (UE) 2011/98 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro, quale espressione concreta della tutela del diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale riconosciuta dall’art. 34, paragrafi 1 e 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, debba essere interpretato nel senso che nel suo ambito di applicazione rientri una provvidenza come l’assegno sociale ex art. 3, comma 6, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare), e se, pertanto, il diritto dell’Unione osti ad una normativa nazionale che non estende agli stranieri titolari del permesso unico di cui alla medesima direttiva la provvidenza sopra citata, già riconosciuta agli stranieri a condizione che siano titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo».
A seguito di tale rinvio pregiudiziale, la Corte di Giustizia UE, sezione prima, con la sentenza 5 marzo 2026, causa C-151/24, Luevi, ha avuto modo di concludere affermando che: «[l]articolo 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro, deve essere interpretato nel senso che: esso non si applica a una prestazione speciale in denaro di carattere non contributivo ai sensi dell’articolo 70 del regolamento (CE) n. 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, come modificato dal regolamento (CE) n. 988/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 settembre 2009, e, pertanto, esso non osta a una normativa nazionale la quale subordina la concessione, ai cittadini di paesi terzi di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettere b) e c), di tale direttiva, di una siffatta prestazione sotto forma di assegno sociale destinato alle persone di età superiore a 65 anni (dal 1º gennaio 2019, superiore a 67 anni) che versino in una situazione economica disagiata e che dispongano di una capacità lavorativa limitata a causa della loro età, alla condizione del possesso di un permesso di soggiorno dell’Unione per soggiornanti di lungo periodo».
In sintesi, la Corte di Giustizia dell’UE ha chiarito che il principio di parità di trattamento di cui all’art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE non opera in relazione all’assegno sociale di cui si tratta.

Osservazioni

La Corte costituzionale ha tratto le proprie conclusioni considerando le risposte fornite dalla Corte di Giustizia dell’UE sia in sede di compatibilità della norma censurata con i parametri unionali sia in sede di valutazione della sua conformità all’art. 3 Cost.
Il principio costituzionale di eguaglianza è stato, infatti, evocato in ragione della sua stretta connessione con la garanzia unionale di non discriminazione nella sicurezza sociale. Di conseguenza, le questioni concernenti la disparità di trattamento tra cittadini e stranieri extra UE nell’accesso all’assegno sociale sono state scrutinate considerando, cioè, l’art. 3 Cost. unitamente ai parametri unionali.
Tra l’altro, la direttiva unionale di cui si discorre (la n. 2011/98/UE) è stata di recente abrogata e sostituita dalla direttiva n. 2024/1233/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 aprile 2024. La direttiva è entrata in vigore il 20 maggio 2024 e, in particolar modo, l’art. 12, paragrafo 1, lettera e), riprodotto pedissequamente, è entrato in vigore con decorrenza dal 22 maggio 2026.
Ciò detto e premesso, il ragionamento della Corte di Giustizia parte dall’affermazione che l’art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE, relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro, rinvia ai settori della sicurezza sociale definiti nel regolamento CE n. 883/2004.
Per poter beneficiare della parità di trattamento, sarebbe, dunque, necessario che la prestazione di cui si sta trattando rientrasse in uno dei settori della sicurezza sociale elencati all’art. 3, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 883/2004, ossia le normative relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti le prestazioni di malattia, quelle di maternità e di paternità assimilate, quelle d’invalidità, di vecchiaia, quelle per i superstiti, le prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie professionali, gli assegni in caso di morte, le prestazioni di disoccupazione, le prestazioni di pensionamento anticipato e le prestazioni familiari.
La Corte di giustizia UE ha rammentato che una provvidenza può essere considerata «prestazione di sicurezza sociale», ai sensi dell’art. 3, paragrafo 1, del regolamento CE n. 883/2004 se, da un lato, è attribuita ai beneficiari prescindendo da ogni valutazione individuale e discrezionale delle loro esigenze personali, in base a una situazione definita ex lege, e, dall’altro, si riferisce a uno dei rischi espressamente elencati in tale disposizione (CGUE, decima sezione, sentenza 28 ottobre 2021, causa C-462/20, ASGI e altri, punto 25).
La Corte di Lussemburgo ha così rilevato che l’assegno sociale di cui all’art. 3, comma 6, della legge n. 335 del 1995 non costituisce una prestazione di sicurezza sociale ai sensi della giurisprudenza unionale e, di conseguenza, non rientra nell’ambito di applicazione dei paragrafi 1 e 2 dell’art. 34 della Carta, né soggiace alla garanzia di parità di trattamento di cui all’art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE.
Il beneficio in questione deve essere, piuttosto, ricondotto al paradigma delle prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo di cui all’art. 70, paragrafo 2, del regolamento CE n. 883/2004. A tale riguardo, la sentenza Luevi ha ribadito che le prestazioni di sicurezza sociale e quelle di carattere non contributivo si escludono reciprocamente (CGUE, grande sezione, sentenza 21 febbraio 2006, causa C-286-03, Hosse).
Le prestazioni di sicurezza sociale indicate nel paragrafo 1 dell’art. 3 del citato regolamento del 2004 sono, infatti, attribuite ai beneficiari prescindendo da ogni valutazione individuale e discrezionale delle loro esigenze personali, in base a una situazione definita ex lege e riferita a uno dei rischi elencati in tale disposizione.
Per converso, le prestazioni di cui all’art. 70, paragrafo 2, del medesimo regolamento forniscono una copertura in via complementare, suppletiva o accessoria per i rischi corrispondenti ai settori di sicurezza sociale di cui all’art. 3, paragrafo 1, del predetto regolamento. Esse:

• garantiscono agli interessati un reddito minimo di sussistenza in relazione al contesto economico dello Stato membro;
• devono essere finanziate esclusivamente dalla tassazione obbligatoria destinata a coprire la spesa pubblica generale e non attraverso il contributo dell’interessato;
• quando vengono riconosciute a integrazione di una prestazione contributiva, non per questo possono essere considerate contributive;
• devono essere elencate nell’Allegato X allo stesso regolamento CE n. 883/2004.

Secondo la Corte di giustizia, l’assegno sociale si inscrive tra le prestazioni speciali di carattere non contributivo in quanto è volto ad assicurare mezzi di sussistenza a persone che non possono garantire il proprio sostentamento ed è finanziato non mediante la contribuzione, ma attraverso la tassazione. Inoltre, detto assegno figura nell’elenco di prestazioni di cui all’Allegato X.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono, la Corte di giustizia UE ha chiarito che, sebbene l’art. 3 del regolamento CE n. 883/2004, al paragrafo 3, disponga che detto regolamento si applica «anche» alle prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo di cui all’art. 70, ciò non significa che queste ultime prestazioni rientrino anche nell’ambito applicativo dell’art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE.
In definitiva, ha osservato la Corte di giustizia, il legislatore dell’Unione non ha inteso estendere il diritto alla parità di trattamento alle prestazioni che non possono essere qualificate come di sicurezza sociale.
Con riferimento alle prestazioni come l’assegno sociale, gli Stati membri non sono, pertanto, tenuti a rispettare la regola della parità di trattamento di cui all’art. 12, lettera e), della direttiva 2011/98/UE e possono decidere di subordinarne il riconoscimento ai cittadini di Paesi terzi al ricorrere di requisiti - come quello dell’integrazione comprovato dal possesso del permesso di soggiorno di lungo periodo - diversi da quelli richiesti per i loro cittadini.
La Corte di giustizia UE ha, inoltre, sottolineato che una soluzione ermeneutica siffatta «garantisce la coerenza tra i diversi status riconosciuti ai cittadini di paesi terzi quali risultano dal diritto dell’Unione, a seconda del loro livello di integrazione» (CGUE, sentenza Luevi, punto 67).
In conclusione, i chiarimenti forniti dalla Corte di giustizia UE confermano che l’art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000 non contrasta con gli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE e 34, paragrafi 1 e 2, CDFUE.
Deve parimenti escludersi che la disposizione censurata confligga con l’art. 3 Cost.
Nella giurisprudenza della Corte costituzionale l'elemento di discrimine basato sulla cittadinanza è stato ritenuto in contrasto con l'art. 3 Cost. e con lo stesso divieto di discriminazione formulato dall'art. 14 CEDU, solo con riguardo a prestazioni destinate al soddisfacimento di bisogni primari e volte alla «garanzia per la stessa sopravvivenza del soggetto» (Corte cost. sent. n. 187/2010) o comunque destinate alla tutela della salute e al sostentamento connesso all'invalidità (Corte cost., sent. n. 230/2015), di volta in volta con specifico riguardo alla pensione di inabilità, all'assegno di invalidità, all'indennità per ciechi e per sordi e all'indennità di accompagnamento (Corte cost. sent. n. 230/2015 e Corte cost. n. 22/2015, Corte cost. n. 40/2013, Corte cost. n. 329/2011, Corte cost. n. 187/2010, Corte cost. n. 11/2009 e Corte cost. n. 306/2008).
L'assegno sociale non è equiparabile a tali prestazioni. D’altronde, la Corte di cassazione, con la sentenza del 30 ottobre 2015 n. 22261, afferma il seguente principio di diritto: "In tema di corresponsione dell'assegno sociale di cui alla l. n. 335 del 1995, art. 3, comma 6, non è irragionevole la previsione di cui alla l. 28 dicembre 2000, n. 388, art. 80, comma 19, applicabile ratione temporis, che subordina il godimento per gli stranieri legalmente residenti in Italia alla titolarità della carta di soggiorno, indicativa del radicamento sul territorio, trattandosi di emolumento che prescinde dallo stato di invalidità e, pertanto, non investe la tutela di condizioni minime di salute o gravi situazioni di urgenza".