Il doppio binario della tutela del whistleblower: nullità delle ritorsioni datoriali davanti al giudice, sanzioni ANAC per chi le adotta

Introduzione

Due sentenze del giudice del lavoro – Trib. Teramo, sez. lav., 9 ottobre 2024, n. 562 e App. L’Aquila, sez. lav., 29 maggio 2026, n. 96 – e una deliberazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (delibera 15 settembre 2026, n. 348), rese sulla medesima vicenda, offrono una rara occasione per osservare il sistema italiano di protezione del whistleblower nel suo funzionamento complessivo, e non soltanto in una delle sue specifiche fasi. Da un lato, nel percorso giurisdizionale il dipendente ha ottenuto la rimozione delle sanzioni disciplinari subite dopo le sue segnalazioni, in un’ottica eminentemente compensativa; davanti all’ANAC, invece, gli autori delle misure ritorsive sono stati colpiti personalmente con sanzioni amministrative pecuniarie.

È questa – come vedremo più avanti – l’essenza della tutela “a doppio binario”: ripristinatoria sul piano giudiziale, dove l’atto ritorsivo datoriale viene dichiarato nullo e il lavoratore reintegrato nella posizione precedente; sanzionatoria sul piano amministrativo, dove la responsabilità si sposta dall’ente datore di lavoro alla persona fisica che ha direttamente adottato la misura (sia permesso rimandare a D. Tambasco, Le misure sostanziali e processuali di protezione dalle ritorsioni, in R. Cantone, N. Parisi, D. Tambasco (a cura di), Whistleblowing. Commento sistematico alla disciplina del d.lgs. 24/2023, Milano, 2025, p. 524 e ss.).

Ma si vada con ordine, analizzando in primo luogo la vicenda lavorativa da cui è scaturito il contenzioso in esame.   

La vicenda

Il ricorrente, Responsabile dell’Area Finanziaria e della Transizione Digitale di un Comune, presentava quattro segnalazioni al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), funzione che nell’ente coincideva con quella di Segretario comunale. Le segnalazioni riguardavano una pluralità di illegittimi affidamenti di servizi e lavori pubblici realizzati da due dipendenti comunali. La terza segnalazione, in particolare, veniva trasmessa via PEC, oltre che al RPCT, anche al Sindaco e alla Giunta comunale. A nessuna di esse, peraltro, il RPCT dava riscontro.

Nei mesi successivi si susseguivano una serie di atti pregiudizievoli a danno del whistleblower: veniva avviato dal Segretario comunale un primo procedimento disciplinare per asserita violazione della «continenza formale» di una delle segnalazioni di illeciti, concluso con l’irrogazione della multa di un’ora di retribuzione; il Sindaco approvava un decreto che, nel conferire le posizioni organizzative, escludeva il segnalante e attribuiva – paradossalmente – gli incarichi di responsabilità proprio alle due dipendenti oggetto delle segnalazioni, assegnando addirittura a una di esse, ad interim, l’Area finanziaria fino ad allora retta dal whistleblower; il Segretario comunale notificava successivamente una seconda contestazione disciplinare, per asserita omessa comunicazione della prosecuzione della malattia ai sensi dell’art. 48, comma 13, CCNL Funzioni Locali, conclusa con la multa di tre ore; veniva operato il recupero in busta paga, a danno del dipendente, di somme a titolo di indennità di malattia asseritamente non dovuta; un terzo procedimento disciplinare veniva avviato per poi essere archiviato a seguito dell’intervento dell’ANAC e, infine, veniva disposto il ritiro del computer in uso al dipendente.

Il Tribunale di Teramo annullava la prima multa disciplinare per violazione dell’art. 54-bis, d.lgs. 165/2001 (ratione temporis applicabile), respingendo invece le domande relative alla seconda multa e al recupero dell’indennità di malattia, con integrale compensazione delle spese di lite. In particolare, con riferimento alla segnalazione inviata anche ad altri destinatari oltre all’RPCT (nel caso di specie, il Sindaco e la Giunta Comunale), il giudice del lavoro affermava il principio secondo cui l’invio a destinatari ulteriori rispetto al RPCT non esclude la tutela, essendo «necessario, ma anche sufficiente» che la segnalazione sia indirizzata ad almeno uno dei soggetti indicati dalla norma (ciò anche sulla scorta della delibera ANAC n. 1118/2020), tanto più quando i destinatari aggiuntivi sono organi di vertice dell’ente, interessati e tenuti a garantire la legalità dell’azione amministrativa. D’altro canto, il linguaggio «colorito e pungente» della segnalazione non superava, nel caso di specie, la continenza formale, poiché funzionale alla denuncia e non trasmodante in un’aggressione gratuita della reputazione altrui. Decisivo era, in ogni caso, il rilievo che, in assenza di un accertamento giudiziale della responsabilità per calunnia o diffamazione, non operasse la causa di esclusione delle tutele prevista dall’art. 54-bis, comma 9, d.lgs. 165/2001 (in modo analogo, l’attuale art. 16, comma 3, del d.lgs. 24/2023): l’ente – come aveva sostenuto il ricorrente – non può sostituirsi all’autorità giudiziaria nel formulare un giudizio di sussistenza dell’illecito.

La Corte d’Appello di L’Aquila, nel respingere l’appello principale del Comune – che veniva condannato al pagamento delle spese di entrambi i gradi di giudizio –, riconosceva la tutela al dipendente anche con riguardo alla seconda sanzione disciplinare (dichiarata invece legittima dal giudice di prime cure), formulando tuttavia un giudizio solo sul merito e non anche sulla natura ritorsiva del provvedimento – non sollevata dal ricorrente –, che portava dunque al semplice annullamento della sanzione disciplinare, in luogo della ben più radicale declaratoria di nullità per ritorsione vietata.  

Parallelamente, il lavoratore attivava il binario amministrativo: nel settembre 2023, prima ancora del deposito del ricorso ex art. 414 c.p.c., trasmetteva all’ANAC una comunicazione di misure ritorsive ex art. 54-bis, segnalando anche l’inerzia del RPCT. L’Autorità operava su tre fronti: prendeva in carico le quattro segnalazioni rimaste senza riscontro, le cui istruttorie si concludevano nel luglio 2024 censurando la non conformità alla normativa di settore dell’operato del Comune (le segnalazioni erano, in larga parte, fondate); archiviava la vigilanza sull’inerzia del RPCT, non senza stigmatizzarne le «numerose criticità»; avviava nel marzo 2024 il procedimento sanzionatorio nei confronti del Sindaco e del Segretario comunale. Quest’ultimo si divideva in due direzioni distinte.

Per le due sanzioni disciplinari adottate dal Segretario comunale, pendenti dinanzi al giudice del lavoro, i termini venivano sospesi ai sensi dell’art. 15, comma 3, lett. b), del Regolamento allora vigente (delibera n. 690/2020); per il resto l’Autorità decideva subito, con la delibera n. 426 del 25 settembre 2024, dichiarando ritorsivo e nullo il decreto sindacale sulle posizioni organizzative e irrogando al Sindaco la sanzione di 5.000 euro (delibera peraltro impugnata dinanzi al TAR Lazio, con giudizio tuttora pendente).

Comunicato dal lavoratore, il 18 agosto 2026, il passaggio in giudicato della sentenza d’appello relativamente all’impugnazione dei due provvedimenti disciplinari, il procedimento veniva riattivato da ANAC e definito con la delibera n. 348 del 15 settembre 2026 che, preso atto del passaggio in giudicato dell’accertamento giurisdizionale in ordine alla ritorsività della prima sanzione, dichiarava ritorsivo anche il secondo provvedimento disciplinare, irrogando la sanzione di 10.000 euro al Segretario comunale.

Il doppio binario: tutela ripristinatoria e tutela sanzionatoria

La vicenda in commento realizza (quasi) compiutamente i due piani di protezione già previsti dall’art. 54-bis, d.lgs. 165/2001per il solo pubblico impiego e oggi riprodotti, anche per il lavoro privato, nel d.lgs. 24/2023 (cfr. artt. 19 e 21).

Il primo è quello ripristinatorio: il giudice del lavoro dichiara la nullità dell’atto ritorsivo e ricostituisce la posizione del lavoratore, con la rimozione della sanzione disciplinare e la restituzione delle somme trattenute ( art. 54-bis, comma 7,  secondo periodo d.lgs. 165/2001; art. 19 comma 3 e 4, d.lgs. 24/2023). Il secondo è sanzionatorio: l’ANAC, all’esito della propria istruttoria, accerta la natura ritorsiva di entrambi i provvedimenti disciplinari e applica al responsabile che li ha adottati una sanzione amministrativa pecuniaria (art. 54-bis, comma 6, primo periodo d.lgs. 165/2001; art. 21 d.lgs. 24/2023). Osserviamo da vicino come opera il meccanismo.

I due binari sono autonomi, ma comunicanti, e la delibera ANAC n. 348/2026 in commento ne illustra bene il meccanismo di raccordo: come si è visto, l’Autorità ha sospeso il procedimento sanzionatorio, nella parte relativa alle due sanzioni disciplinari, per la pendenza di un giudizio «avente il medesimo oggetto», e lo ha riattivato e definito una volta formatosi – e comunicatole dal segnalante – il giudicato.

L’influenza tra i due piani è stata reciproca. Da un lato, il Tribunale ha ammesso la produzione, in sede di note conclusionali, dell’atto di ANAC con cui dava avvio al procedimento sanzionatorio nei confronti del Sindaco e del Segretario comunale, qualificandolo – pur escludendo ogni carattere vincolante, trattandosi di mero atto di avvio – come «elemento di valutazione utile ai fini del decidere». Dall’altro lato l’ANAC, a sua volta, ha assunto il giudicato come base dell’accertamento amministrativo: per la prima sanzione disciplinare, il nesso causale con la segnalazione è stato «ormai oggetto di espresso accertamento giudiziale definitivo»; per la seconda, il giudicato ha privato la misura «del presupposto fattuale che avrebbe dovuto dimostrare l’esistenza di una ragione autonoma e diversa dalla segnalazione».

Una pregiudizialità non scritta: la sospensione del procedimento sanzionatorio in attesa del giudicato

Il meccanismo di raccordo appena descritto merita, tuttavia, una riflessione critica, perché il modo in cui l’Autorità anticorruzione ha regolato i rapporti tra i due binari suscita, a ben vedere, non poche perplessità. La previsione che ha governato il caso di specie – l’art. 15, comma 3, lett. b), del Regolamento del 2020 – è stata infatti riprodotta, con formulazione identica, nell’assetto regolamentare vigente: l’art. 15, comma 3, lett. c), del Regolamento adottato con delibera n. 301 del 12 luglio 2023 di ANAC dispone infatti che i termini del procedimento sanzionatorio sono sospesi in caso di «pendenza di un giudizio avente il medesimo oggetto del procedimento sanzionatorio» e che, «formatosi il giudicato, il Dirigente valuta se vi siano i presupposti per dare nuovo impulso al procedimento sanzionatorio». Si tratta – a differenza delle altre cause di sospensione contemplate dalla medesima disposizione, contenute entro un tetto di trenta giorni – di una sospensione priva di limiti temporali, destinata a durare quanto il processo (e dunque, potenzialmente, tre gradi di giudizio), e seguita non da una riattivazione automatica, ma da una valutazione discrezionale del dirigente.

Siamo di fronte ad una sorta di “pregiudizialità giurisdizionale” di fonte regolamentare, che tuttavia la legge non prevede. Infatti, né la disciplina previgente (art. 54-bis, d.lgs. 165/2001), né gli artt. 19 e 21 del decreto attuativo subordinano l’esercizio del potere sanzionatorio dell’Autorità all’esito del giudizio civile: i due rimedi, al contrario, sono concepiti dal legislatore come autonomi e cumulabili, perché autonomi ne sono i presupposti, gli oggetti e i destinatari. Se infatti, da un lato, il giudice pone al centro dell’attenzione il whistleblower, nella misura in cui la sua richiesta di restitutio in integrum riguarda un atto che ha prodotto effetti pregiudizievoli sul rapporto lavorativo, dall’altro il focus dell’intervento dell’Autorità è rappresentato dall’autore della ritorsione vietata, nei cui confronti si dirige l’intervento punitivo-dissuasivo. Parlare di «medesimo oggetto» è, in quest’ottica, un errore di prospettiva: l’oggetto del giudizio di lavoro e quello del procedimento amministrativo possono al più sovrapporsi, ma non coincidere del tutto.

Il caso in commento, tra l’altro, dimostra chiaramente un’altra discrasia tra i due procedimenti. La sospensione operata da ANAC ha riguardato entrambe le sanzioni disciplinari; ma, per la seconda, il giudizio civile non poteva pronunciarsi sulla natura ritorsiva, non essendo stata dedotta in giudizio, il che rende manifesta la diversità di oggetto rispetto al procedimento sanzionatorio.

Il risultato è stato un procedimento amministrativo sollecitato con la comunicazione del settembre 2023, avviato nel marzo 2024 e definito da ANAC con una sanzione irrogata al Segretario comunale a tre anni di distanza dalla ritorsione: un ritardo che, per una misura la cui ragion d’essere è la deterrenza, è tutt’altro che irrilevante.

Di qui una proposta, che si muove in direzione opposta a quella seguita dalla disciplina regolamentare di ANAC: l’opportunità di un intervento anticipato dell’Autorità, che – nel termine di centottanta giorni che il regolamento vigente assegna per la conclusione del procedimento (art. 10, comma 2, lett. c) – definisca l’accertamento senza attendere il giudizio, mettendo a disposizione del giudice del lavoro, sotto forma di prova atipica liberamente valutabile (art. 116 c.p.c.), l’esito dell’istruttoria condotta da un soggetto che, istituzionalmente, della materia possiede la competenza specialistica e la visione d’insieme che l’autorità giudiziaria non può avere. Del resto, mentre il giudice ordinario affronta di rado le controversie di whistleblowing, per l’Autorità anticorruzione si tratta invece di attività ordinaria. 

Due binari, due destinatari: l’ente datore di lavoro e le persone fisiche

La tutela ripristinatoria giudiziale, come si è visto, si rivolge al datore di lavoro. È stato il Comune, nel caso di specie, a subire la declaratoria di nullità, la rimozione della sanzione impugnata in quanto ritorsiva e la condanna alla restituzione delle somme trattenute al segnalante.

La tutela sanzionatoria, invece, colpisce gli autori delle condotte ritorsive. L’art. 54-bis, comma 6, d.lgs. 165/2001, prevedeva che l’ANAC applicasse la sanzione «al responsabile che ha adottato tale misura»: non all’ente, ma alla persona fisica (in modo analogo, si veda l’attuale art. 21 d.lgs. 24/2023). Nella vicenda in esame – come si è visto – l’autorità anticorruzione ha sanzionato tanto il Sindaco, firmatario del decreto con cui il segnalante era stato escluso dalla posizione organizzativa, con la sanzione pecuniaria nel minimo edittale di 5.000 euro, quanto il Segretario comunale, firmatario dei due provvedimenti disciplinari, con l’irrogazione della sanzione di 10.000,00 euro.   

La distinzione non è soltanto procedurale, ma anche – e soprattutto – teleologica. La responsabilità personale degli autori delle misure ritorsive, infatti, impedisce a chi esercita in concreto i poteri datoriali di schermarsi dietro l’ente, conferendo in questo modo alla protezione del whistleblower una funzione deterrente che la semplice rimozione giudiziale dell’atto pregiudizievole – i cui costi, spese di lite comprese, gravano comunque sul bilancio pubblico – non avrebbe. Il costo della ritorsione, quindi, non ricade più soltanto sull’amministrazione, ma anche su chi l’ha personalmente decisa e concretamente attuata.

La presunzione di ritorsività va invocata per ogni atto successivo alla segnalazione

È forse l’insegnamento più utile che si può trarre dalla vicenda in commento, e riguarda principalmente chi assiste i whistleblower. Come si è visto, la violazione dell’art. 54-bis era stata dedotta in sede giudiziale soltanto per la prima sanzione disciplinare. La seconda, invece, era stata impugnata soltanto nel merito, senza alcuna deduzione in ordine alla sua ritorsività rispetto alle segnalazioni precedenti.

Le conseguenze di questa impostazione si sono concretamente manifestate in primo grado. Il Tribunale, chiamato a valutare la seconda multa secondo gli ordinari canoni del procedimento disciplinare, l’ha ritenuta fondata e proporzionata senza mai porsi – perché nessuno glielo aveva chiesto – il problema del nesso con le segnalazioni di whistleblowing. La Corte d’Appello, dal canto suo, ha riformato la decisione, ma ancora con un giudizio nel merito, senza pronunciarsi su una ritorsività che – come detto – nessuno aveva dedotto. Il giudicato ha così restituito la fotografia esatta della domanda: una nullità per ritorsione nel primo caso, un annullamento nel merito nel secondo. Né poteva essere altrimenti: l’oggetto della presunzione di ritorsività – almeno in sede giurisdizionale – lo seleziona il segnalante con la domanda introduttiva, perché, in forza del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (art. 112 c.p.c.), il giudice accerta la natura ritorsiva soltanto degli atti di cui gli è chiesta, a quel titolo, la nullità.

La natura ritorsiva della seconda sanzione è stata quindi riconosciuta soltanto dall’ANAC che, peraltro, è giunta all’accertamento per una via tutt’altro che lineare.

Il percorso seguito dalla delibera è stato, infatti, di natura indiziaria. Richiamato il principio – che essa stessa definisce ius receptum nei propri orientamenti (delibere n. 782/2019 e n. 565/2020) – secondo cui l’intento ritorsivo può desumersi da indizi gravi, precisi e concordanti, l’Autorità ha passato in rassegna la prossimità temporale tra segnalazioni e provvedimenti pregiudizievoli, la pretestuosità e infondatezza delle motivazioni, accertata dal giudicato, l’assenza di precedenti disciplinari, l’identità dell’autore delle due sanzioni, la sua conoscenza diretta delle segnalazioni, in quanto RPCT, nonché la «sequenza unitaria» delle iniziative, da leggere non come episodi isolati ma come un’unica reazione datoriale. Solo al termine di questa rassegna, quale ultimo degli «elementi convergenti», compare nella motivazione di ANAC il regime probatorio previsto dall’art. 54-bis, comma 7 d.lgs. 165/2001, «che pone a carico dell’Amministrazione la dimostrazione di ragioni estranee alla segnalazione».

È proprio questa collocazione a destare perplessità. Il meccanismo congegnato dal legislatore del 2017 – e riprodotto dall’art. 17, commi 2 e 3, d.lgs. n. 24/2023 – non è un indizio tra gli altri, da porre sul piatto della bilancia accanto alla cronologia dei fatti o ai precedenti disciplinari del segnalante, ma è proprio la “pietra angolare” su cui si fonda l’intero accertamento.

Esso opera, a favore del segnalante, attraverso un duplice meccanismo che si articola su due piani: quello causale e quello processuale. Sul piano causale, opera la presunzione del “post hoc ergo propter hoc”, secondo cui la misura pregiudizievole che segue cronologicamente la segnalazione si presume «determinata dalla segnalazione», senza che il segnalante debba dimostrare alcunché circa l’animus del suo autore, ma essendo soltanto onerato di allegare l’esistenza della segnalazione e di una o più misure pregiudizievoli, successive ad essa. Sul piano processuale, l’onus probandi è invertito: spetta al datore di lavoro – e, nel procedimento sanzionatorio, alla persona fisica incolpata – la prova del contrario (cfr., in giurisprudenza, Trib. Milano, 6 giugno 2025, n. 1680; Trib. Bergamo, 6 novembre 2025, n. 951; Trib. Milano, 27 marzo 2026, n. 701; Trib. Catania, 30 marzo 2026, n. 1391).

Si potrà obiettare che l’esito, in concreto, è stato il medesimo. Ma lo è stato per una strada più lunga e più tortuosa – un accertamento amministrativo autonomo sulla natura ritorsiva della seconda sanzione, giunto dopo tre anni dalla comunicazione, costruito per indizi e soggetto al sindacato del giudice amministrativo – rispetto a quella che il lavoratore aveva a portata di mano. E, soprattutto, il punto è un altro. Se l’Autorità, che della disciplina è l’interprete istituzionale, mostra di ritenere necessaria – per dichiarare ritorsiva una misura – la costruzione di un compiuto quadro indiziario, finisce per riaddossare al segnalante un onere di cui la legge lo ha espressamente alleggerito, e per trasmettere il messaggio che, in assenza di quel quadro, la presunzione da sola non basta, con un effetto dissuasivo nei confronti dei potenziali segnalanti che la stessa direttiva UE 2019/1937 intende scongiurare (si veda, in particolare, il considerando n. 88).

Con un ulteriore, paradossale effetto: il percorso indiziario rende l’esito tanto più solido quanto più grave e reiterata è la condotta, mentre il meccanismo presuntivo è stato pensato proprio per proteggere il segnalante nei casi – ben più frequenti – di ritorsione isolata e «minore», priva di una sequenza da cui trarre indizi concordanti.

Indicazioni operative

Tiriamo le fila del discorso, in modo da trarne alcune utili indicazioni operative.

In primo luogo, come si è appena visto, emerge la necessità di qualificare come ritorsivo ogni atto pregiudizievole successivo alla segnalazione – anche quando esiste una buona difesa di merito –, chiedendone la nullità ex artt. 17 e 19 d.lgs. n. 24/2023 (o ex art. 54-bis, comma 7 d.lgs. 165/2001, per le segnalazioni anteriori al 15 luglio 2023) e degradando la difesa nel merito a domanda subordinata. Impostare la difesa sulla ritorsione significa, infatti, spostare sull’ente datore di lavoro l’onere di dimostrare l’esistenza di ragioni estranee alla segnalazione, ottenendo – nel caso in cui non vi riesca – una declaratoria di nullità, che apre la strada al risarcimento del danno e, nell’ipotesi estrema del licenziamento, anche alla reintegrazione “forte” ( ex art. 2 d.lgs. 23/2015 o ex art. 18, comma 1, Stat. Lav.), in luogo di quella “attenuata” (derivante dall’art. 3, comma 2, d.lgs. 23/2015 o dall’art. 18, comma 4, Stat. Lav.). 

In secondo luogo, i due binari vanno attivati contemporaneamente e in modo tempestivo. Non si tratta soltanto di cumulare le tutele, ma di farle interagire. Il caso in esame mostra infatti che gli atti dell’Autorità anticorruzione hanno “cittadinanza” all’interno del processo: il giudice di primo grado ha ammesso il semplice atto di avvio del procedimento sanzionatorio quale «elemento di valutazione utile ai fini del decidere», mentre la Corte d’Appello ha richiamato – sebbene in via indiretta – le valutazioni già espresse dall’ANAC nel procedimento sanzionatorio per giustificare l’ampliamento dei destinatari della segnalazione di whistleblowing. 

In terzo luogo, è opportuno individuare fin dall’inizio le persone fisiche dirette autrici delle rappresaglie. La sanzione pecuniaria – come si è già detto ripetutamente – non colpisce l’ente, ma il «responsabile che ha adottato» la misura, e si gradua anche sull’elemento soggettivo, elemento centrale per “pesare” la gravità del fatto illecito (cfr. artt. 3 e 11, l. 689/1981). Occorre dunque documentarne il ruolo: nel caso in esame la coincidenza, nella stessa persona (ovverosia il Segretario comunale), della carica di RPCT nonché di titolare del potere disciplinare non è stata soltanto un indizio di ritorsività, ma la ragione principale per cui la sanzione è stata fissata in misura superiore al minimo edittale.

Infine, è utile documentare l’eventuale inerzia del gestore delle segnalazioni, anche nel riscontrare l’esito delle istruttorie interne svolte. Il mancato riscontro – che il d.lgs. n. 24/2023 ha oggi tipizzato come inadempimento, con l’obbligo di risposta entro tre mesi– produce effetti a cascata: nella disciplina del previgente art. 54-bis, giustifica l’inoltro della segnalazione ad altri destinatari (e, nel sistema attuale, l’accesso al canale esterno e, a certe condizioni, alla divulgazione pubblica, cfr. art.6 e art. 15 d.lgs. 24/2023), integra un autonomo illecito del gestore, sanzionabile dall’ANAC (cfr.art. 5, comma 1, lett. c e d e art.art. 21, comma 1, lett. b., d.lgs. 24/2023) e pesa, come si è visto, sulla gradazione della sanzione per ritorsione. Non è un caso che l’Autorità abbia letto l’ostinato silenzio del RPCT, protrattosi anche dopo la propria raccomandazione di comunicare al whistleblower l’esito dell’istruttoria interna, come indice di «ostilità» e di «astio» verso il segnalante.

In definitiva, le pronunce in commento mostrano come la tenuta del sistema di protezione del whistleblower non dipenda soltanto dalla coesistenza dei due binari, giurisdizionale e amministrativo, ma dalla loro reciproca integrazione e dalla piena attuazione degli scopi complementari – ripristinatorio l’uno, sanzionatorio l’altro – che li sorreggono. Solo a questa condizione le ampie garanzie che una legislazione nazionale, senz’altro avanzata, ha codificato sulla carta, potranno dirsi davvero effettive.