L’ampiezza del potere di disposizione dell’Ispettorato del lavoro: controllo di adeguatezza retributiva ex art. 36 Cost. e limiti all’autonomia negoziale

Massima
La nozione di «irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale», di cui all'art. 14, comma 1, d.lgs. 23 aprile 2004, n. 124, va interpretata in senso costituzionalmente orientato alla luce dell'art. 36 Cost. Essa comprende quindi anche l'inadeguatezza sostanziale del trattamento retributivo rispetto alle mansioni concretamente svolte, pur quando il contratto collettivo applicato dal datore di lavoro sia corretto in relazione al settore merceologico dell'impresa. È pertanto legittimo il provvedimento di disposizione con cui l'Ispettorato del lavoro ordina al datore di introdurre, mediante contratto aziendale, un'indennità per esposizione al freddo in favore dei dipendenti addetti alle celle frigorifere, non prevista dal CCNL applicato. A tal fine l'Ispettorato può assumere come parametro in chiave equitativa, e non in applicazione analogica, le corrispondenti previsioni di un diverso contratto collettivo relativo a prestazioni affini. Tale ordine non lede l'autonomia negoziale e la libertà sindacale del datore di lavoro, che incontrano il limite dell'utilità sociale ex art. 41 Cost. L'Ispettorato, infatti, non si sostituisce alle parti, ma ne sollecita l'autonomia mediante un meccanismo di coazione indiretta, che presuppone pur sempre un successivo accordo collettivo aziendale. Ciò è coerente con la funzione collaborativa, preventiva e deflattiva del contenzioso giuslavoristico propria del potere di disposizione.

Il caso

La società datrice di lavoro, parte del procedimento in analisi, opera nel settore del commercio, svolgendo attività di distribuzione di surgelati e di altri prodotti alimentari pronti, ed applica ai propri dipendenti il CCNL del commercio, sottoscritto dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative.
All’esito di un accesso ispettivo eseguito il 18 dicembre 2023, l’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Verona ha emesso il verbale di disposizione n. 93 del 18 marzo 2024, notificato il 27 marzo 2024, con il quale ha ordinato alla società di introdurre, nel contratto aziendale e nel termine di tre mesi, una indennità di esposizione al freddo in favore dei dipendenti operanti nelle celle frigorifere, al fine di adeguarne il trattamento economico a quello previsto, in altri settori, per lavoratori esposti a condizioni analoghe.
Secondo quanto emerge dalla sentenza, il fondamento del provvedimento ispettivo è stato individuato negli artt. 3, 36 e 37 Cost., nell’art. 2087 c.c. e nel d.lgs. n. 81/2008, sul presupposto che i lavoratori addetti al reparto surgelati fossero esposti in modo continuativo a condizioni di particolare disagio termico, documentate anche dal DVR aziendale e dai giudizi di idoneità del medico competente.
La società ha dapprima esperito senza esito favorevole il ricorso gerarchico previsto dall’art. 14, comma 2, d.lgs. n. 124/2004, quindi ha impugnato il verbale davanti al TAR Veneto, deducendo, in sintesi, l’assenza di una norma di legge o di una previsione del CCNL applicato che imponesse la corresponsione dell’indennità; l’illegittimità dell’assimilazione della posizione dei propri dipendenti a quella di lavoratori appartenenti a diversi comparti; la violazione dell’autonomia negoziale e della libertà sindacale, in quanto l’Ispettorato avrebbe imposto la stipulazione di un contratto aziendale su contenuti non previsti dal contratto collettivo applicato.
Il TAR Veneto, con sentenza n. 1661/2024, ha accolto il ricorso. Il primo giudice ha ritenuto che il potere di disposizione di cui all’art. 14 cit. possa essere esercitato soltanto a fronte della violazione di un obbligo puntualmente previsto dalla legge o dal contratto collettivo applicato e privo di autonoma sanzione, escludendo che esso possa essere utilizzato per imporre l’introduzione di un istituto retributivo ricavato da un diverso contratto collettivo.
Avverso tale decisione ha proposto appello l’Ispettorato. Il Consiglio di Stato, con la sentenza qui esaminata, ha accolto l’impugnazione, riformando integralmente la pronuncia di primo grado e rigettando il ricorso originario della società.

La questione

La sentenza in commento, emessa dal Consiglio di Stato, Sezione Terza, il 22 giugno 2026, n. 4969, concerne la legittimità di un verbale di disposizione adottato dall’Ispettorato Territoriale del Lavoro ai sensi dell’art. 14, comma 1, d.lgs. 23 aprile 2004, n. 124. La questione giuridica sottesa alla pronuncia investe l’istituto del potere dispositivo ispettivo, ovvero l’ampiezza e i limiti del suo esercizio e, dunque, gli ambiti che ne circoscrivono la portata. La decisione si segnala per la particolare ampiezza con cui viene interpretato il potere di disposizione ispettivo, sino a ricomprendervi un controllo di adeguatezza sostanziale del trattamento retributivo alla luce dell’art. 36 Cost., anche mediante il ricorso, in chiave parametrica, a discipline collettive di settore diverse da quella formalmente applicata dal datore di lavoro.

Le soluzioni giuridiche
Le soluzioni giuridiche offerte dalla pronuncia in esame, nell’affrontare le questioni sottese al caso di specie, si incentrano, in maniera rilevante, sull’interpretazione dell’espressione “irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale”, di cui all’art. 14, comma 1, d.lgs. n. 124/2004.
Il Consiglio di Stato, a tal riguardo, valorizza l’ampiezza semantica della formula normativa e ne sottolinea il carattere residuale rispetto alla diffida obbligatoria ex art. 13 del medesimo decreto, affermando che il relativo contenuto deve essere semantizzato in modo da attribuire al potere di disposizione reale effettività e incisività, così da consentire una tutela effettiva del lavoratore subordinato, anche in relazione al diritto ad una retribuzione conforme ai canoni dell’art. 36 Cost.
Ne consegue che l’“irregolarità” rilevante ai fini dell’adozione del provvedimento non coincide soltanto con la violazione di un obbligo puntualmente previsto dalla legge o dal contratto collettivo applicato, ma può identificarsi anche in una inadeguatezza sostanziale del trattamento economico corrisposto.
La sentenza chiarisce che, nel caso di specie, non era in contestazione la correttezza della scelta del CCNL commercio in rapporto al settore merceologico dell’impresa. La questione riguardava, piuttosto, la sua adeguatezza con riguardo alle mansioni in concreto esercitate da alcuni lavoratori addetti al reparto surgelati ed esposti per più ore giornaliere a temperature comprese tra -20° e -24°.
Il principio affermato è, dunque, che anche un contratto collettivo correttamente applicato sotto il profilo formale può risultare inadeguato in concreto rispetto alla qualità e gravosità delle mansioni svolte, con conseguente possibilità di intervento ispettivo volto a promuovere un riallineamento retributivo conforme all’art. 36 Cost. Il Collegio attribuisce all’art. 36 Cost. una funzione centrale, qualificandolo, in sostanza, come parametro immediatamente rilevante anche nel sindacato amministrativo ispettivo.
La sentenza afferma che l’omessa previsione di una indennità correlata all’esposizione al freddo può integrare un profilo di inadeguatezza sostanziale della retribuzione, anche in ragione della possibile discriminatorietà rispetto ai trattamenti previsti da altre piattaforme contrattuali per analoghe condizioni lavorative. Il potere di disposizione viene quindi letto in chiave costituzionalmente orientata, quale strumento di attuazione amministrativa del principio di proporzionalità e sufficienza della retribuzione.
Altro principio di particolare rilievo, che emerge dalla pronuncia, è quello per cui il riferimento a contratti collettivi di settore diversi da quello applicato dall’impresa non integra, di per sé, una illegittima applicazione analogica. Il Consiglio di Stato precisa, infatti, che il CCNL Alimentari non viene utilizzato come disciplina direttamente sostitutiva di quella applicata, bensì come parametro di riferimento in via equitativa per la definizione, in sede aziendale, di una indennità ad hoc idonea a remunerare il rischio tipizzato cui sono esposti i lavoratori. La sentenza reputa pertanto legittimo che l’Ispettorato faccia riferimento a previsioni retributive di altri contratti collettivi, ove esse risultino maggiormente coerenti con la concreta natura della prestazione lavorativa.
Inoltre, quale ulteriore principio di diritto offerto dalla sentenza, rileva che il Collegio esclude che il provvedimento di disposizione impugnato abbia illegittimamente sostituito l’autonomia collettiva. Viene, infatti, affermato che l’Ispettorato non si surroga al datore di lavoro né alle organizzazioni sindacali, ma si limita a compulsare l’esercizio dell’autonomia negoziale attraverso un meccanismo di coazione indiretta, che presuppone pur sempre una successiva determinazione convenzionale a valle.
In tale prospettiva, la sede della contrattazione aziendale viene considerata congrua proprio perché consente di calibrare l’indennità in relazione a dati variabili e fattuali, quali il tempo effettivo di esposizione e la temperatura massima di esposizione, secondo il range percentuale indicato nel verbale (dall’8% al 12%).
Con riguardo alla dedotta violazione dell’autonomia negoziale e della libertà sindacale, il Consiglio di Stato ritiene prevalente il limite dell’utilità sociale cui è soggetta la libertà di iniziativa economica privata ai sensi dell’art. 41 Cost. Il principio affermato è che l’autonomia datoriale, nella scelta di stipulare o meno un contratto aziendale, non ha carattere assoluto e può essere conformata, quando ciò sia necessario per assicurare una remunerazione adeguata alle concrete condizioni di lavoro.
La sentenza ribadisce, inoltre, per dar ulteriore sostegno ai principi enunciati e alle decisioni adottate, che il meccanismo di cui all’art. 14 d.lgs. n. 124/2004 ha anche una funzione collaborativa, preventiva e deflattiva del contenzioso giuslavoristico, in quanto consente di rimuovere le irregolarità senza attendere l’iniziativa giudiziale dei singoli lavoratori.

Osservazioni
Vi è, innanzitutto, da osservare che la sentenza in esame non si presenta, nei suoi presupposti teorici e giuridici, come del tutto isolata. Il Collegio richiama, infatti, precedenti che già avevano valorizzato il rilievo pubblicistico del potere di disposizione e l’ampiezza della nozione di “irregolarità”.
In particolare, la pronuncia menziona Cons. Stato, sez. III, 21 marzo 2024, n. 2778, che ha ricompreso, tra le irregolarità suscettibili di formare oggetto di disposizione, anche le violazioni di contratti e accordi collettivi, sottolineando la rilevanza pubblicistica della loro piena ed effettiva applicazione; Cons. Stato, sez. III, 7 ottobre 2025, n. 7853, richiamata per il principio secondo cui la disposizione è espressione di un generale interesse pubblicistico al rispetto delle norme giuslavoristiche e dei contratti collettivi, anche in funzione deflattiva del contenzioso; Cons. Stato, sez. III, 30 dicembre 2025, n. 10382, che, come riferito dalla sentenza in esame, ha affermato con particolare incisività che il potere ispettivo non deve limitarsi a una verifica formale del contratto applicato, ma può perseguire una finalità anche di adeguamento sostanziale della retribuzione al parametro costituzionale.
Sotto altro profilo, il Consiglio di Stato fonda la propria ricostruzione sulla giurisprudenza lavoristica di legittimità, espressamente richiamando Cass. civ., sez. lav., 10 ottobre 2023, n. 28320, secondo cui la violazione dell’art. 36 Cost. è configurabile anche quando la retribuzione corrisposta sia formalmente conforme al contratto collettivo, ove la prestazione presenti caratteristiche peculiari per qualità e quantità; Cass. civ., sez. lav., 23 aprile 2025, n. 10651, che ribadisce il potere del giudice di fare riferimento in via preliminare al CCNL di categoria, potendosene tuttavia discostare motivatamente quando esso contrasti con i criteri di proporzionalità e sufficienza ex art. 36 Cost; Cass. civ., sez. lav., 10 dicembre 2025, n. 32123, richiamata per il principio della comparazione tra contratto applicato e contratto di settore affine, ai fini della verifica di conformità della retribuzione al parametro costituzionale.
Ne deriva che il riferimento all’art. 36 Cost. come criterio sostanziale di controllo della retribuzione non costituisce, in sé, una novità della sentenza qui esaminata, essendo tale impostazione già presente, almeno sul piano giurisdizionale, nella giurisprudenza di legittimità espressamente evocata dal Collegio.
L’elemento innovativo della sentenza n. 4969/2026 risiede piuttosto nell’aver trasposto tale logica dal piano del sindacato giurisdizionale al piano del potere amministrativo ispettivo.
La decisione compie infatti un passaggio ulteriore rispetto all’impostazione più restrittiva seguita dal TAR Veneto e, prima ancora, da alcuni precedenti di primo grado dalla stessa sentenza menzionati. Essa ritiene che l’Ispettorato possa intervenire non solo per imporre il rispetto di obblighi retributivi esistenti e puntualmente determinati, ma anche per reagire a una situazione di inadeguatezza sostanziale della disciplina economica applicata, purché la misura imposta si mantenga sul piano dell’attivazione della contrattazione e dell’utilizzo di parametri equitativi di riferimento.
In questo senso, la pronuncia appare qualificabile non tanto come novità assoluta, quanto come evoluzione significativa di precedenti indirizzi, in quanto prosegue il filone che riconosce al potere di disposizione una funzione pubblicistica ampia, accentuandone tuttavia la portata, sino a comprendervi un controllo di adeguatezza retributiva costituzionalmente orientato. Inoltre, supera la lettura meramente ricognitiva dell’art. 14 d.lgs. n. 124/2004, attribuendo alla disposizione una funzione conformativa anche rispetto a profili non espressamente tipizzati dalla contrattazione applicata.
Si può osservare, dunque, come la sentenza del Consiglio di Stato n. 4969/2026 si collochi nel solco di una progressiva espansione del ruolo dell’Ispettorato del lavoro quale presidio non soltanto della legalità formale del rapporto, ma anche della sua equità sostanziale, in particolare sul versante retributivo. Si perviene, inevitabilmente, a questa conclusione per i principi che vi sono enunciati, così, in sintesi, identificabili: la nozione di “irregolarità” ex art. 14 d.lgs. n. 124/2004 ha portata ampia e non si esaurisce nella violazione di obblighi nominati e specifici; il contratto collettivo correttamente applicato rispetto al settore merceologico può nondimeno risultare inadeguato rispetto alle mansioni concretamente svolte; l’art. 36 Cost. costituisce parametro immediatamente rilevante anche nell’esercizio del potere di disposizione; il ricorso a previsioni economiche contenute in altri CCNL è consentito come parametro equitativo di riferimento, non come applicazione analogica diretta; l’ordine di attivare la contrattazione aziendale per introdurre una indennità ad hoc non lede, di per sé, l’autonomia negoziale, la quale incontra il limite dell’utilità sociale ex art. 41 Cost.; il potere di disposizione assolve anche una funzione preventiva e deflattiva del contenzioso giudiziario.
Sotto il profilo sistematico, la pronuncia rappresenta una decisione di particolare rilievo, poiché consolida un orientamento che tende ad attribuire all’amministrazione ispettiva una funzione di intervento conformativo sempre più penetrante, in diretta connessione con i principi costituzionali di tutela del lavoro. Essa, dunque, rappresenta un’espressione qualificata, evolutiva e rafforzativa, di orientamenti già presenti in giurisprudenza, più che come un arresto del tutto isolato o radicalmente innovativo. Resta tuttavia una pronuncia di notevole impatto, idonea a incidere significativamente sulla futura delimitazione dei poteri ispettivi in materia di trattamento economico dei lavoratori.