Natura giuridica del contributo ambientale conai

Massima

La natura del contributo Conai è privatistica, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario e non tributario. Per tali contributi non è del resto prevista la riscossione a mezzo ruolo, tipica della riscossione delle entrate tributarie, avvenendo questa invece attraverso le tipiche modalità processual-civilistiche di recupero del credito da parte di soggetti privati. Inoltre, a far propendere per la natura privatistica del contributo è la considerazione che nel sistema di riscossione del contributo ambientale manca un meccanismo di rivalsa del credito nei confronti della controparte contrattuale, analogo a quello che avviene nel caso dell'IVA e delle accise, e manca pure il richiamo a quelle categorie di soggetti, quali sostituti e responsabili d'imposta, che possano essere coinvolti nell'adempimento di una prestazione fiscale.

Il caso

Nel caso di specie, una società, esercente attività di commercio di accessori elettrici ed elettronici, che, come tale, aveva aderito al Consorzio Nazionale, aveva impugnato dinanzi al giudice tributario gli atti con cui il Consorzio, all'esito dell'attività ispettiva esperita, le aveva intimato il pagamento dei contributi ambientali non versati nel periodo compreso negli anni dal 2002 al 2012, nonché l'atto di irrogazione delle correlate sanzioni.

La Commissione Tributaria Provinciale aveva dichiarato il difetto di giurisdizione, ritenendo che la materia fosse attratta a quella ordinaria.

La Commissione Tributaria Regionale aveva confermato la decisione di primo grado «sia perché il Consorzio ha una connotazione tipicamente privatistica, sia perché il servizio non è obbligatorio nella misura in cui una impresa è autonoma nello smaltimento», per come è previsto dall'art 221 del d.lgs. n. 152/2006.

Avverso tale statuizione la società aveva infine proposto ricorso per cassazione, alla Sezione Tributaria, deducendo la violazione dell'art. 2 del d.lgs. n. 546/92 ed argomentando sulla natura tributaria del contributo consortile.

Il Consorzio replicava sostenendo, anche sulla base della natura privatistica dei rapporti intercorrenti tra Consorzio stesso e società consorziata, la tesi della natura di corrispettivo del contributo che le imprese produttrici o utilizzatrici sono tenute a versare e dunque la giurisdizione del giudice ordinario.

Con Ordinanza interlocutoria, n. 28288 del 24 ottobre 2025, la Sezione Tributaria rimetteva la causa al Primo Presidente per l'eventuale assegnazione, poi intervenuta, alle Sezioni Unite civili in ordine alla questione così individuata: se la cognizione sulle controversie relative al contributo ambientale Conai, in base alla sua natura tributaria o contrattuale, sia devoluta alla giurisdizione del giudice tributario o alla giurisdizione del giudice ordinario.

I giudici rimettenti ricordavano le tesi della società ricorrente, la quale, muovendo dal presupposto della natura tributaria della TIA (sulla base di una comparazione con il contributo ambientale), contestava il richiamo operato dal giudice di appello alla motivazione di Cass., sez. un., n. 3274/2006, che, a seguito della trasformazione della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani in tariffa, aveva ritenuto devolute alla giurisdizione ordinaria le controversie aventi ad oggetto la debenza dei corrispettivi per il detto servizio.

La ricorrente, richiamando alcune pronunce successive di legittimità (Cass., n. 238/2009, Cass. n. 3756/2012, Cass. n. 17994/2014), anche a Sezioni unite (Cass. n. 23114/2015 e Cass. n. 5078/2016) e la sentenza n. 64/2010 della Corte Costituzionale, sosteneva infatti che la natura tributaria della tariffa di igiene ambientale era ormai diritto vivente, laddove la natura privatistica del soggetto attivo dell'obbligazione, quale era anche nella specie il Consorzio era del tutto irrilevante ai fini della qualificazione tributaria dell'obbligazione stessa, rilevando, a tal fine, solo la funzione pubblica attribuita all'ente, pur privato.

La controricorrente, dal canto suo, rilevava invece che il rapporto consortile si realizzava esclusivamente su un piano privatistico, nell'ambito di una relazione endo-consortile. Il Consorzio, veniva sottolineato, è d’altra parte un ente di diritto privato di natura imprenditoriale, come del resto espressamente stabilito dalla legge (artt. 223, comma 2, e 224, comma l, del d.lgs. n. 152/2006; art. 40, comma 2, e art. 41, comma 6, del decreto Ronchi), il quale agisce senza fini di lucro sulla base di regole di tipo privatistico, dovendo perseguire anzitutto l'interesse di categoria dei suoi consorziati.

I giudici rimettenti rilevavano quindi che, in relazione alla spettanza della giurisdizione sulla cognizione delle relative controversie, la natura (tributaria o civilistica) del contributo ambientale in esame non era stata specificamente scrutinata, sino ad oggi, dalla Corte, che si era limitata:

• ad affermare, in Cass., 6 novembre 2013, n. 24970, che andava escluso per il contributo ambientale il privilegio previsto per i "tributi indiretti" dall'art 2758, primo comma, cod. civ., non essendovi spazio per un'interpretazione estensiva ovvero analogica della citata disposizione con riferimento alla disciplina della tariffa integrata ambientale;
• e a decidere, come giudice munito di giurisdizione, controversie sul recupero, anche in sede fallimentare, del contributo ambientale dai consorzi obbligati (così in Cass., 21 ottobre 2020, n. 22959 e Cass., 5 luglio 2023, n. 18965).

La questione

La risoluzione della questione posta dall'ordinanza di rimessione, concernente la natura tributaria o privatistica del contributo ambientale Conai, con conseguente diversa ripartizione della cognizione giurisdizionale delle relative controversie, imponeva la preliminare ricostruzione del quadro normativo di riferimento, laddove la costituzione del detto Consorzio era stata prevista dal d.lgs. n. 22 del 1997, emanato per dare attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli (Omissis) e sui rifiuti di imballaggio.

Quest'ultima, del 20 dicembre 1994, aveva demandato agli Stati membri di introdurre "sistemi" aperti alla partecipazione di tutte le parti interessate per la restituzione e/o raccolta degli imballaggi usati e/o dei rifiuti di imballaggio generati dal consumatore, da altri utenti finali o dal flusso di rifiuti per smistarli verso le soluzioni di gestione dei rifiuti più appropriate e per il reimpiego o recupero al fine di conformarsi agli obiettivi definiti nella direttiva (art. 7, par. 1, nonché settimo e diciottesimo "considerando").

Il d.lgs. n. 22 del 1997 (cd. decreto Ronchi) aveva dunque previsto la costituzione, da parte dei produttori ed utilizzatori responsabili della corretta gestione ambientale e dei rifiuti di imballaggio generati dal consumo dei propri prodotti, del Consorzio e l'obbligo di aderirvi, fatta eccezione per i produttori di rifiuti che nel termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto avessero provveduto a «organizzare autonomamente la raccolta, il riutilizzo, il riciclaggio ed il recupero dei rifiuti di imballaggio».

Quanto alla natura soggettiva, l'art 40 del decreto Ronchi prevedeva, al comma 2, che «I Consorzi di cui al comma 1 hanno personalità giuridica di diritto privato e sono retti da uno statuto approvato con decreto del Ministro dell'ambiente e del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato" e, al comma 3, che "I mezzi finanziari per il funzionamento dei predetti Consorzi sono costituiti dai proventi delle attività e dai contributi dei soggetti partecipanti».

Il decreto Ronchi è stato poi abrogato e sostituito dal codice dell'ambiente di cui al d.lgs. n. 152 del 2006 (TUA), che, agli articoli da 217 a 226, ha comunque sostanzialmente mantenuto il precedente impianto normativo.

Ulteriori modifiche sono state poi introdotte ad opera del d.lgs. n. 116 del 2020, che ha recepito le direttive europee sull'economia circolare (direttiva 2018/851/UE) e che ha introdotto nuove regole su classificazione dei rifiuti, responsabilità dei produttori e tracciabilità. Anche in queste evoluzioni normative è rimasta invariata la personalità giuridica del Consorzio, che l'art. 224 TUA ribadisce essere di diritto privato senza fine di lucro.

Nel codice dell'ambiente, per la prima volta, il Legislatore definisce poi il contributo dovuto dai consorziati come "contributo ambientale", disciplinandone in modo dettagliato le modalità di quantificazione e di utilizzo. E a  tali criteri si ispira anche lo Statuto del Consorzio nazionale (approvato con d.P.C.M. del 31 marzo 1999 e poi modificato con D.M. 12 aprile 2022) nel determinarne l'entità del contributo, imponendo altresì alle imprese consorziate il versamento di una quota di iscrizione quantificata in base al fatturato. Il regolamento detta inoltre la disciplina relativa alle modalità di determinazione del contributo ambientale a carico dei consorziati e della quota di contributo spettante al Consorzio, nonché alla tipizzazione delle violazioni degli obblighi consortili e delle sanzioni irrogabili per ogni violazione e alle modalità di applicazione delle sanzioni a consorziati inadempienti.

Per completezza, sulla materia in esame è infine intervenuto il regolamento (UE) 2025/40 del 19 dicembre 2024, in vigore dall'11 febbraio 2025 e applicabile dal 12 agosto 2026, che sostituisce la direttiva 94/62/CE, con cui l'Unione europea ha introdotto una nuova serie di obblighi che coprono l'intero ciclo di vita dei materiali in questione, confermando la responsabilità estesa del produttore e facendo salvo il sistema già in vigore negli Stati membri.

La soluzione giuridica

Tanto premesso, la Suprema Corte rileva che per la risoluzione della questione posta dall'ordinanza di rinvio non potevano omettersi considerazioni sulla natura giuridica del Consorzio, evidenziando che, come visto, per espressa previsione di legge, lo stesso ha personalità di diritto privato senza fine di lucro e svolge attività di pubblico interesse, ma non un servizio pubblico in senso stretto, per cui non è sottoposto a controllo contabile.

Occupandosi di analogo Consorzio (POLIECO), in sede di regolamento di giurisdizione in controversia avente ad oggetto la domanda di accertamento negativo dell'obbligo di partecipare al Consorzio e degli obblighi conseguenti (quale, appunto, quello di pagare il contributo consortile), le Sezioni Unite (cfr. Cass., sez. un., n. 3275/2006 e Cass. n. 3276/2006) hanno affermato, seppur con riferimento al decreto Ronchi (ma, per quanto detto sopra, estensibile alla disciplina successiva, rimasta pressoché immutata nell'impianto generale), che l'obbligo di adesione al Consorzio delle imprese appartenenti alle categorie previste dalla legge e di adempiere alle obbligazioni che ne derivano, quali il conferimento dei rifiuti e il pagamento dei contributi, deriva direttamente dalla norma di legge, la quale contiene una precisa definizione dei relativi presupposti, senza attribuire però alla pubblica amministrazione alcun potere discrezionale circa la scelta dei soggetti obbligati, sicché la controversia, non avendo ad oggetto direttamente il sindacato sulla legittimità di un provvedimento amministrativo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario (o di quello tributario, se si tratta di prestazioni di natura tributaria) e non del giudice amministrativo.

Restava quindi da valutare solo la questione se, nella specie, la natura giuridica del contributo ambientale fosse civilistica oppure tributaria, essendo evidente che la giurisdizione del giudice tributario deve ritenersi imprescindibilmente collegata alla natura tributaria del rapporto, con la conseguenza che l'attribuzione alla stessa di controversie non aventi natura tributaria - sia che derivi direttamente da un'espressa disposizione legislativa ovvero, indirettamente, dall'erronea qualificazione di "tributaria" data dal legislatore (o dall'interprete) ad una particolare materia - comporta la violazione del divieto costituzionale di istituire giudici speciali (tra le altre, Corte Cost, Sentenza n. 64/2008 e Cass., sez. un., n. 35282/2023).

Al fine quindi di qualificare un'entrata come di natura tributaria, secondo i giudici delle Sezioni Unite, occorreva che, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dalla normativa che disciplina tali entrate, fossero presenti le caratteristiche della doverosità della prestazione ed il collegamento di questa alla pubblica spesa, con riferimento ad un presupposto economicamente rilevante (cfr., Corte Cost., 9 maggio 2024, n. 80 e Corte Cost., 24 luglio 2025, n. 124).

Più precisamente, rileva la Corte, una prestazione deve ritenersi di natura tributaria laddove si riscontrino tre requisiti:

a) la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo (doverosità della prestazione);

b) la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico (mancanza di detto rapporto sinallagmatico);

c) le risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, debbono essere destinate a sovvenire pubbliche spese (collegamento della prestazione alla pubblica spesa in relazione ad un presupposto economicamente rilevante).

Tanto premesso, venendo al caso in esame, una prima considerazione, di carattere generale, atteneva «alla tendenza del Legislatore a ricondurre le prestazioni patrimoniali in materia di rifiuti nell'ambito di quelle civili» (vedi la vicenda della tariffa igiene ambientale, cd. TIA, che da tariffa/tributo è stata trasformata in tariffa/corrispettivo).  Sempre in termini generali, secondo le Sezioni Unite, andava poi considerato che l'istituzione del Consorzio si inseriva nell'ambito di quei "sistemi" che le direttive unionali hanno imposto di adottare agli Stati membri sulla base del principio "chi inquina paga" e della cd. responsabilità estesa del produttore, che si traduce nell'obbligo, imposto al produttore e agli utilizzatori, di occuparsi del fine vita di tale prodotto, accollandosi i relativi costi e internalizzandoli nel costo finale di cessione.

E il Consorzio, in sostanza, si assume questa responsabilità finanziaria imponendo ai consorziati il detto contributo ambientale.

In tutto questo, all'amministrazione pubblica spetta soltanto l'organizzazione della raccolta differenziata, da effettuarsi da parte dei Comuni o degli Enti di governo d'ambito territoriale ottimale.

In definitiva, la gestione è demandata tutta all'iniziativa e all'attività privata, dei produttori e degli utilizzatori, coordinata dal Consorzio, che è ente privato a cui i produttori possono anche non aderire (a determinate condizioni).

Concludeva quindi la Corte evidenziando che la prestazione a favore del Consorzio è sicuramente doverosa ed è una prestazione nascente ex lege, essendo imposta dal TUA, mentre è rimessa al Consorzio soltanto la sua determinazione. Ma, come già osservato (Cass., sez. un., n. 35282/2023), se è vero che l'assenza del carattere della "doverosità" senz'altro esclude la possibilità di qualificare una prestazione come tributaria, è anche vero che la sua presenza, viceversa, può rilevare soltanto come "indizio" della possibile natura tributaria della prestazione medesima, da sé sola però insufficiente a tal fine.

A ciò deve poi aggiungersi che per tali contributi non è prevista la riscossione a mezzo ruolo, tipica della riscossione delle entrate tributarie, che avviene invece nella specie attraverso le tipiche modalità processual-civilistiche di recupero del credito da parte di soggetti privati, come anche dimostrato dalla circostanza che per tali crediti nei confronti dei consorziati il Consorzio emette fattura.

Inoltre, a far propendere per la natura privatistica del contributo in esame è la considerazione che nel sistema di riscossione dello stesso manca un meccanismo di rivalsa del credito nei confronti della controparte contrattuale analogo a quello che avviene nel caso dell'IVA e delle accise e manca pure il richiamo a quelle categorie di soggetti (sostituti, responsabili d'imposta) che possano, in qualche modo, essere coinvolti nell'adempimento di una prestazione fiscale.

Venendo, infine, al requisito della sinallagmaticità, la Cassazione rileva che i contributi in esame remunerano direttamente la controprestazione gravante sul Consorzio nazionale e sui consorzi di filiera, e ciò fa emergere il carattere intrinsecamente sinallagmatico della prestazione, che porta, quindi, ad escludere il carattere tributario della prestazione.

Osservazioni

Il Conai (Consorzio Nazionale Imballaggi) è un Consorzio privato che opera senza fini di lucro e che mira ad un sistema integrato, che si basa sulla prevenzione, sul recupero e sul riciclo dei materiali da imballaggio. Conai collabora con i Comuni in base a specifiche convenzioni, garantendo che i materiali provenienti dalla raccolta differenziata trovino pieno utilizzo attraverso corretti processi di recupero e riciclo. Le aziende aderenti al Consorzio versano un Contributo obbligatorio, che rappresenta la forma di finanziamento che permette a Conai di intervenire a sostegno delle attività di raccolta differenziata e di riciclo dei rifiuti di imballaggi.

Aderendo a Conai, il produttore/utilizzatore è tenuto quindi a versare il CAC (Contributo Ambientale Conai), differenziato per tipologia di imballaggio immesso sul mercato, che rappresenta la forma di finanziamento attraverso la quale il Consorzio ripartisce tra produttori e utilizzatori il costo per i maggiori oneri della raccolta differenziata, per il riciclaggio e per il recupero dei rifiuti di imballaggi

Il contributo ambientale relativo a ciascuna tipologia di materiale è acquisito dal Conai entrando a far parte dei suoi mezzi propri, limitatamente per ciascun esercizio a una quota fissa e ad una quota variabile.

Il Contributo Ambientale esposto nella fattura di vendita rientra nel campo di applicazione IVA e va assoggettato alla medesima aliquota (vigente al momento di effettuazione dell’operazione) degli imballaggi o dei materiali di imballaggio oggetto della cessione.

E già solo questo bastava probabilmente per escluderne la natura impositiva.

Certo, la gestione consortile costituisce in Italia un “modello unico”, in quanto si ha il perseguimento di un interesse di natura pubblica attraverso l’azione di un soggetto privato.

Da qui la difficoltà, ora risolta dalle Sezioni Unite, ad individuarne la esatta natura.