Codice Penale art. 346 bis - Traffico di influenze illecite 1 .

La fattispecie

Il reato di traffico di influenze illecite, nella formulazione introdotta dalla l. n. 114/2024, sanziona la condotta di chiunque partecipi a un accordo finalizzato all'esercizio di una qualsiasi forma di influenza illecita sull'attività di pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio, posta in essere da un mediatore che si avvalga di una relazione effettiva con tali soggetti.Il limite della fattispecie è che non venga esercitata una reale influenza sul pubblico ufficiale od incaricato di pubblico servizio realizzandosi, altrimenti, i reati di corruzione ex art. 318 o 319, rispetto ai quali il reato in oggetto è sussidiario, essendovi una specifica clausola di riserva.

Al pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio sono equiparati i soggetti di cui all'art. 322-bis, ovvero coloro che svolgono analoghe funzioni in altri Stati (anche extra U.E.) nonché in organizzazioni sovranazionali.

L'art. 346-bis prevede due diverse ipotesi:

• la condotta di chi utilizzi “intenzionalmente allo scopo” i suoi rapporti (“relazioni esistenti”) con un pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio per proporsi quale mediatore  per remunerare il soggetto pubblico “in relazione all'esercizio delle sue funzioni”. Ovvero, deve essere quantomeno prospettata la condotta di cui all'art. 318 c.p.
• La condotta di chi chiede denaro etc, evidentemente a proprio favore, “per realizzare un'altra mediazione illecita”, che viene poi definita nella induzione del soggetto pubblico “a compiere un atto contrario ai doveri d'ufficio costituente reato dal quale possa derivare un vantaggio indebito”. 

È essenziale solo che non sia realizzata, neanche a livello di tentativo, la corruzione (o, ovviamente, che non sia dimostrata): ciò non solo perché vi è la clausola esplicita «fuori dei casi di concorso» in corruzione ma per la stessa definizione della condotta che esclude che una qualsiasi parte del prezzo possa essere destinata al pubblico ufficiale (Cass. VI, n. 4113/2017).

L'interesse protetto è l'interesse della Amministrazione alla tutela del proprio prestigio ed immagine di imparzialità e serietà rispetto all'obiettiva denigrazione laddove i suoi rappresentanti siano fatti apparire influenzabili per interessi privati e corruttibili.

I soggetti

Il reato è comune, potendo essere “chiunque” sia il mediatore che colui che effettua la dazione o promette il pagamento. La norma, però, prevede quale aggravante le ipotesi in cui il mediatore sia un pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio, evidentemente per il caso in cui i meccanismi di intermediazione illecita nascano all'interno della stessa amministrazione. Pur se il testo non fa alcun riferimento ad un collegamento tra la qualifica e la vicenda in concreto la  aggravante  andrà applicata, in base ad una interpretazione tipizzante, solo quando il ruolo abbia fatto gioco nella commissione del fatto (tipicamente quando si sfruttano i rapporti di colleganza); in tale caso, la qualifica incide sulla materialità del fatto e/o sulla gravità dell’elemento psicologico

La condotta di utilizzo di relazioni esistenti

Con l'espressione “utilizzando intenzionalmente allo scopo” la norma rappresenta il caso in cui il mediatore abbia concluso l'accordo con la controparte manifestando chiaramente la effettività e idoneità della propria relazione con il pubblico funzionario per ottenere il risultato (“ho queste relazioni e le metto a tua disposizione dietro compenso”).

L'”utilizzazione”, del resto, non può essere riferita alla effettività della mediazione che è un'attività futura.  È, quindi, da escludere che l'espressione significhi che “le relazioni del mediatore con il pubblico ufficiale devono essere effettivamente utilizzate”.

Appare corretto ritenere che la interpretazione dell'ambito delle relazioni “esistenti”, anche nella voluntas legis, possa essere quella della precedente giurisprudenza di legittimità formatasi sulla disposizione ante 2019: “l'esistenza delle relazioni tra intermediario e soggetto pubblico, che nell'ottica del patto dovranno essere sfruttate, è il presupposto del reato” (Cass. VI, n. 53332/2017).

Quindi, si rileva, valgono tutte quelle relazioni che possono comportare una capacità di influenza “si pensi alle relazioni di parentela, sentimentali, amicali, di subordinazione o di rapporto lavorativo, presenti al momento del reato” e non quelle relazioni che, per quanto reali, ma “saltuarie, incostanti o desuete” non siano in grado di garantire una possibilità di influenza. In tali ambiti, quindi, si rientrerebbe nei “vantati” rapporti “esistenti” (senza capacità di influenza), oggi penalmente irrilevanti. Insomma, quel che importa è che “le relazioni tra mediatore e pubblico agente siano esistenti e reale sia il potere di influenza del mediatore sul pubblico funzionario”.

Nel caso di Cass. VI, n. 53332/2017, il mediatore era un operatore di pg che offriva la sua mediazione rispetto ad un P.M. con il quale collaborava. In Cass. VI, n. 18125/2019 un ex direttore generale di una società in house di un grande Comune si offriva quale mediatore per indurre i dirigenti della società a favorire il committente. Il rapporto esistente, era quello dovuto alla attività precedente nell'ambito della società e la “utilizzazione” consisteva nell'essere il mediatore ancora capacità di influenza per  la sua autorevolezza.

La utilità economica

La nuova disposizione, invece, limita il reato, alla corresponsione di denaro ovvero di una utilità “economica”.

La disposizione, però, è del tutto disallineata rispetto ai reati di corruzione per i quali, si ripete, il limite di “economico” all'utilità non è mai presente, per cui si è costantemente ritenuto che vi rientri qualsiasi vantaggio materiale o morale, patrimoniale o non patrimoniale, che abbia un valore per il pubblico funzionario (per tutte, Cass. VI n. 51765/20189; spesso si discute di utilità consistente in “raccomandazioni” per promozioni etc).

Il sintagma “utilità economica”, come detto, non esiste(va) nel codice penale; può allora farsi riferimento alla giurisprudenza formatasi in tema di “vantaggio patrimoniale” del previgente abuso di ufficio: (“deve determinare di per sé un beneficio economicamente apprezzabile, nel senso che deve avere un connotato di intrinseca patrimonialità oppure deve derivare dalla creazione di una condizione più favorevole sotto il profilo economico, non potendosi considerare sufficiente il determinarsi di una situazione valutabile economicamente solo in maniera indiretta o potenziale” Cass. VI, n. 18985/2022). Si consideri che il “vantaggio patrimoniale” è rientrato nell'ordinamento penale con il nuovo art. 314-bis (Indebita destinazione di denaro o cose mobili).

Mediazione illecita

La condotta di “mediazione illecita” è quella tipizzata nei modelli internazionali di trading of influence: è una tutela anticipata rispetto a condotte opache rese possibili dalla capacità di influenza sui soggetti pubblici.

L'inserimento della espressione “mediazione illecita” sin dal 2012 ha creato problemi interpretativi non essendo mai stato chiarito a livello normativo né il suo significato né, all'opposto, quale sia una mediazione “lecita” nei rapporti con l'Amministrazione. L'espressione, in conseguenza, era stata intesa quale clausola generale la cui definizione era, di fatto, assegnata alla (incerta) interpretazione giurisprudenziale.

La fattispecie incriminatrice era tutta incentrata sul carattere illecito della mediazione, lasciando intendere che la relativa disposizione non sarebbe stata applicabile alle forme di mediazione lecita ovvero quelle attività, consentite dall'ordinamento, di "pressione" o di c.d. "lobbying" nei confronti dei pubblici funzionari.

La nuova disposizione, invero, sembra avere finalmente dato una definizione puntuale (pur se decisamente minimale) ma, per comprenderne il contenuto e l'adeguatezza, è essenziale considerare l'evoluzione giurisprudenziale.

In assenza di una normativa amministrativa di disciplina delle attività di lobbying la giurisprudenza della Cassazione, in particolare con Cass. VI, n. 18125/2019, Cass. VI, n. 40518/2021 e, poi, Cass. VI, n. 1182/2022, aveva individuato una lettura “tassativizzante”.

Osservava la Corte che “… la mediazione è illecita quando è finalizzata alla commissione di un "fatto di reato" idoneo a produrre vantaggi per il privato committente”.

Invece, il legislatore, per delimitare l'ambito della mediazione “illecita”, ha direttamente tipizzato quest'ultima aggiungendo il primo capoverso definitorio: il suo contenuto è palesemente la trasposizione della massima  tratta dalle sentenze citate, ovvero la mediazione è illecita quando sia funzionale a indurre il pubblico funzionario a compiere un atto contrario ai doveri di ufficio alla duplice condizione che tale atto:

• costituisca reato
• possa derivarne un vantaggio indebito (sottinteso “per il privato committente”).

È, quindi, oggi testuale che, purché la remunerazione sia destinata soltanto all'intermediario e non anche in ipotesi al soggetto pubblico, non sia penalmente rilevante una mediazione finalizzata ad ottenere dal p.u. o dall'i.p.s. un atto contrario ai doveri di ufficio costituente reato senza vantaggio indebito ovvero un atto contrario che non costituisca reato pur portando a un vantaggio indebito.

Con riferimento alle ipotesi “minori”, si pensi ad esempio, alla richiesta di un intervento per convincere un dipendente di polizia giudiziaria a compiere una perquisizione illegittima a carico di una persona invisa senza una prospettiva di vantaggio diretto o la richiesta di mediazione per saltare liste di attesa in un ospedale, fatto in sé non costituente reato. In tali casi, la condotta del solo   intermediario potrebbe costituire reato di truffa nel caso di relazioni solo vantate e ricorrendone le altre condizioni.

Si  era osservato in dottrina, in relazione alla prima formulazione del reato, che non vi è una adeguata normativa extra penale che consenta di definire lecita o illecita l'attività di mediazione restando quindi una disciplina di difficile applicazione (FIANDACA-MUSCO).

Ma, come detto, la giurisprudenza (Cass. VI, n. 40518/2021) aveva già affermato che il reato mai può essere integrato dal mero “sfruttamento di relazioni” così restando fuori l'attività di lobbying come si è definita sopra.

Elemento psicologico

La formulazione della disposizione è in termini di dolo specifico.

Consumazione e tentativo

La consumazione si ha già con la promessa (Cass. VI, n. 16781/2021) ed il tentativo è configurabile, anche in questo caso tenendo presente che la condotta non deve essere ancora arrivata alla soglia della promessa.

Forme di manifestazione

Aggravanti ed attenuanti

Oltre alla già citata aggravante, è prevista l'aggravante dell'essere il fatto commesso in relazione all'esercizio di attività giudiziaria. Tale aggravante, sulla quale non vi sono ancora decisioni di legittimità, va coordinata con disposizione sul millantato credito del patrocinatore (art. 382);  quest'ultima norma appare speciale (salvo riferirla alla “mera millanteria”) e, quindi, questa aggravante sarebbe applicabile solo nel caso in cui il mediatore non sia il patrocinatore.

È poi prevista l'aggravante dell'essere la condotta finalizzata ad una corruzione ex art. 319.

Sostituendo, poi, la precedente previsione di una attenuante della “particolare tenuità” del fatto, la riforma ha previsto che anche per questo reato siano applicabili le attenuanti di cui agli artt. 323-bis e 323-ter c.p.

Concussione

Il reato presuppone un rapporto di tipo paritario tra il privato ed il pubblico ufficiale rispetto al quale si colloca il mediatore. Non ricorre, quindi, quando il mediatore, facendo riferimento ai propri rapporti con il pubblico ufficiale, manifesti nei confronti del privato un atteggiamento minaccioso che possa farlo ritenere portatore di una condotta concussiva da parte del pubblico ufficiale (Cass. n. 11808/2013).

Ricorre il reato di millantato credito (aggravato ex art. 61, n. 9) e non quello di concussione quando la condotta di induzione della vittima a versare una somma di denaro sia realizzata da un pubblico ufficiale mediante il raggiro della falsa rappresentazione di una situazione di grave pregiudizio e la proposta di comprare i favori di altri ignari ed inesistenti pubblici ufficiali per ottenere un risultato favorevole alla vittima (Cass. VI, n. 34827/2009; Cass. VI, n. 8989/2015). La regola appare tuttora applicabile.

Millantato credito del patrocinatore

Il rapporto con il reato di cui all'art. 382 è, chiaramente, di specialità del secondo, peraltro caratterizzato da una pena sensibilmente più alta. Si veda, però, quanto detto sopra in tema di aggravante della commissione del fatto in relazione all'esercizio di attività giudiziaria.

Con questo terzo intervento nella materia, senza alcuna modifica dell'art. 382 c.p., “millantato credito del patrocinatore”, è indiscusso che non si tratti di una “dimenticanza”, ovvero di un mancato coordinamento, ma si è  voluto effettivamente mantenere in vigore tale reato. In tale senso si sono espresse, alla luce della norma del 2019, Cass. S.U. 19357/2024, ancorché incidentalmente. Questa fattispecie corrisponde esattamente al vecchio millantato credito, essendovi sia l'ipotesi di mediazione che quella del “pretesto” di remunerare il soggetto pubblico, con l'elemento specializzante dell'essere la condotta riferita alla “vendita” di giudice, pubblico ministero, testimone, perito o interprete.

Ricorre, quindi, il traffico di influenze, secondo il principio di specialità, nel caso di condotta caratterizzata da relazioni esistenti, ove il vantaggio perseguito riguardi un qualsiasi trattamento favorevole in sede giudiziaria, di qualsiasi settore.

Pene accessorie

Si riporta la casistica riferita alle precedenti disposizioni degli artt. 346 e 346-bis che appare riferibile alla attuale formulazione.

Ricorre il reato di traffico di influenze nel caso di un appartenente alla polizia giudiziaria che ottenga denaro da parte del soggetto interessato al dissequestro di autovetture, rappresentando di dover comprare il favore del sostituto procuratore, titolare del fascicolo, con il quale aveva relazioni derivanti dai rapporti d'ufficio (Cass. VI, n. 53332/2017).

Ricorre la truffa nel caso di chi ottiene denaro vantando influenza presso noti esponenti politici per l'ottenimento di posti di lavoro, poiché il reato in oggetto è riferibile solo a pubblici ufficiali e impiegati (Cass. VI, n. 49048/2004); si è escluso che il reato ricorra nel caso in cui il mediatore prospetti solo la possibilità di mettere in contatto il proprio interlocutore con un pubblico funzionario senza millantare la sua capacità di esercitare una reale influenza sullo stesso (Cass. VI, n. 35060/2010).

Casistica

Si riporta la casistica riferita anche alle precedenti disposizioni degli artt. 346 e 346-bis.

Ricorre il reato di traffico di influenze nel caso di un appartenente alla polizia giudiziaria che ottenga denaro da parte del soggetto interessato al dissequestro di autovetture, rappresentando di dover comprare il favore del sostituto procuratore,  titolare del fascicolo, con il quale aveva relazioni derivanti dai rapporti d'ufficio (Cass. VI, n. 53332/2017).

Ricorre la truffa e non il millantato credito nel caso di chi ottiene denaro vantando influenza presso noti esponenti politici per l'ottenimento di posti di lavoro, poiché il reato in oggetto è riferibile solo a pubblici ufficiali e impiegati (Cass. VI n. 49048/2004); il principio risulta tuttora applicabile, anche a fronte dell'ampliamento disposto con la riforma dell'art. 346 bis; si è invece ritenuto che concorrano la truffa ed il millantato credito nel caso di offerta di intermediazione presso i funzionari della società esattrice delle imposte laddove la capacità di intervento era attestata con false ricevute idonee a simulare l'avvenuta estinzione dei debiti tributari (Cass. VI n. 8994/2015). Si consideri, però, quanto detto nel paragrafo relativo ai rapporti tra il reato in esame, nella nuova formulazione, ed il reato di truffa.

 Si è escluso che il reato ricorra nel caso in cui il mediatore prospetti solo la possibilità di mettere in contatto il proprio interlocutore con un pubblico funzionario senza millantare la sua capacità di esercitare una reale influenza sullo stesso (Cass. VI n. 35060/2010). Il millantato credito è stato ritenuto nel caso di coloro che si erano offerti per intermediare con dipendenti del Coni e dei Monopoli di Stato per far ottenere alle parti offese concessioni di ricevitoria per il totocalcio e per il lotto, organizzando, per rafforzare la propria credibilità, dei falsi sopralluoghi di sedicenti funzionari dei suddetti enti (Cass. VI, n. 39932/2005).

Profili processuali

Gli istituti

Il reato in esame è procedibile d’ufficio ed è di competenza del tribunale monocratico.

È consentito l’arresto in flagranza; possono essere emesse misure cautelari personali diverse dalla custodia in carcere e non è possibile disporre intercettazioni né utilizzare quelle disposte per altri reati.

Il limite, nella pratica, è assai rilevante per la probabilità che determinati fatti possano emergere nel corso di intercettazioni per ipotesi di corruzione.