Decreto legislativo - 2/07/2010 - n. 104 art. 125 - Ulteriori disposizioni processuali per le controversie relative a infrastrutture strategiche 1

Disciplina

L'art. 125 trova applicazione per i giudizi riguardanti le procedure di progettazione, approvazione e realizzazione di opere strategiche nonché le relative attività di espropriazione, occupazione ed asservimento. La disposizione fa riferimento, dunque, alle controversie attinenti le iniziative definite secondo le regole di cui alla parte II, titolo III, capo IV, del d.lgs. n. 163/2006, oggi riferibili agli artt. 200 ss. del d.lgs. n. 50/2016.

Le controversie in questione, come emerge dal primo comma della disposizione, sono soggette al rito appalti, ma non è applicabile l'art. 122, con la conseguenza che non può essere dichiarata l'inefficacia del contratto per vizi diversi da quelli descritti nell'art. 121 (Lipari; Sandulli).

Più in particolare, al di fuori delle gravi violazioni di cui all'art. 121 e dell'art. 123, la sospensione o l'annullamento dell'affidamento non incidono sull'efficacia del contratto già stipulato e il risarcimento del danno eventualmente dovuto potrà avvenire solo per equivalente e non sarà concessa la tutela in forma specifica. Pertanto, nel caso in cui il contratto abbia ad oggetto un'infrastruttura strategica, la mancata deduzione da parte del ricorrente, a sostegno della richiesta di dichiarazione dell'inefficacia del contratto, della sussistenza di una delle ipotesi declinate dall'art. 121 comporta che l'unica tutela conseguibile sia quella risarcitoria per equivalente, con conseguente rigetto delle domande dirette a ottenere l'aggiudicazione e la stipulazione del contratto (Quaranta-Lopilato; Cianflone, Giovannini).

Nel caso in cui l'appalto riguardi una infrastruttura strategica, la mancata deduzione da parte del ricorrente a sostegno della richiesta di dichiarazione dell'inefficacia del contratto della sussistenza di una delle ipotesi delineate dall'art. 121 comporta che l'unica tutela conseguibile sia quella risarcitoria per equivalente, nei limiti in cui sia dedotto un danno subito e provato, con la conseguenza che andrà rigettata la domanda diretta ad ottenere l'aggiudicazione e la stipulazione del contratto (T.A.R. Lombardia (Milano), n. 2681/2013).

Con l'art. 125, comma 3, il legislatore ha inteso dettare una disposizione speciale per le infrastrutture strategiche che esclude in radice la declaratoria giurisdizionale d'inefficacia, circoscrivendo la tutela erogabile al solo risarcimento del danno ex art. 34, comma 3, e al paradigma generale ivi enunciato, secondo il quale se l'annullamento del provvedimento non è più utile alla parte (e qui non lo sarebbe per il divieto della declaratoria d'inefficacia, che impedisce il subentro nel medesimo), la pronuncia d'illegittimità ha mero valore di accertamento che fonda il consequenziale riconoscimento del diritto al risarcimento del danno. In ogni caso, secondo la giurisprudenza amministrativa, l'art. 125 ha natura prettamente processuale essendo volto soltanto a delimitare i poteri del giudice, ma non priva l'amministrazione della possibilità di intervenire in autotutela, potere esclusivo e proprio della pubblica amministrazione esercitabile in forza di valutazioni discrezionali che sono estranee all'annullamento giurisdizionale ( Cons. St. IV, n. 1798/2016).

Una differenza di rilievo, rispetto alle altre controversie di cui all'art. 119, comma 1, let. a), si riscontra nella fase cautelare, nel corso della quale il giudice non può sospendere gli atti impugnati se questa misura lede il preminente interesse nazionale alla realizzazione dell'opera. Più in particolare, in sede di esame dell'istanza cautelare, si tiene conto delle probabili conseguenze del provvedimento per tutti gli interessi che possono essere lesi, nonché del preminente interesse nazionale alla sollecita realizzazione dell'opera e, ai fini dell'accoglimento della domanda cautelare, si valuta anche l'irreparabilità del pregiudizio per il ricorrente, il cui interesse deve essere comparato con quello del soggetto aggiudicatore alla celere prosecuzione delle procedure. La disposizione è finalizzata a circoscrivere l'eventualità del sopravvenire di impedimenti al corso dei lavori derivanti da provvedimenti giurisdizionali cautelari (Caringella; De Nictolis, Codice del processo amministrativo commentato).

Ambito di applicazione

La regolamentazione contenuta nel terzo comma della disposizione, in base alla quale, salve le ipotesi di cui agli artt. 121 e 123, la sospensione e l'annullamento dell'affidamento non comportano la caducazione del contratto e il risarcimento del danno avviene solo per equivalente, è estesa dal quarto comma della disposizione anche ad ipotesi differenti da quelle relative a infrastrutture strategiche.

Più in particolare la descritta regola è estesa: ai casi disciplinati dall' art. 110 del d.lgs. n. 50/2016, già art. 140 del d.lgs. n. 163/2006; alle procedure di progettazione, approvazione e realizzazione degli interventi individuati nel contratto istituzionale di sviluppo di cui all' art. 6 del d.lgs. n. 88/2011; alle procedure di cui all' art. 32, comma 18, del d.l. n. 98/2011, convertito in l. n. 111/2011. 

L’art. 10 del d.l. n. 109/2018, , convertito con modificazioni in l. n. 130/2018,  recante "Disposizioni urgenti per la città di Genova, la sicurezza della rete nazionale delle infrastrutture e dei trasporti, gli eventi sismici del 2016 e 2017, il lavoro e le altre emergenze",  ha previsto che la disposizione in commento si applichi anche a tutte le controversie relative agli atti adottati dal Commissario straordinario per la costruzione – ai sensi dell’art. 1 del decreto –, nonché ai conseguenti rapporti giuridici anteriori al momento della stipula dei contratti che derivano da detti atti.

L' art. 246, comma 4, d.lgs. n. 163/2006, che, nel caso di annullamento dell'aggiudicazione, preclude la caducazione del contratto, è disposizione eccezionale applicabile solo agli interventi relativi alle infrastrutture strategiche e agli insediamenti produttivi di interesse nazionale, individuati a mezzo del programma di cui all' art. 1, l. n. 443/2001, non essendo sufficiente per la sua applicazione ad ipotesi diverse una analoga esigenza di speditezza della procedura ( Cons. St. V, n. 1589/2009).

Disciplina vigente anteriormente all'entrata in vigore del codice del processo amministrativo

Riguardo alle controversie concernenti le infrastrutture strategiche e gli insediamenti produttivi, le originarie norme speciali erano contenute nell' art. 14 del d.lgs. n. 190/2002, e sono state poi trasfuse, con varie modificazioni, prima nell' art. 246 del d.lgs. n. 163/2006, a sua volta successivamente modificato dall' art. 13 del d.lgs. n. 53/2010, ed, infine, nell'art. 125.

Anche prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 53/2010 e del codice del processo amministrativo, l'annullamento giurisdizionale dell'aggiudicazione di prestazioni pertinenti alla realizzazione delle infrastrutture non determinava, ai sensi e per gli effetti di cui all' art. 14, comma 2, d.lgs. n. 190/2002, l'inefficacia o la risoluzione del contratto eventualmente già stipulato, con conseguente esclusione della reintegrazione in forma specifica nei confronti dei soggetti lesi dall'illegittima aggiudicazione (T.A.R. Lombardia (Milano), n. 5575/2004).

Disciplina temporanea introdotta dal d.l. 16 luglio 2020, n. 76, recante “ Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale ”

Con il d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, in legge 11 settembre 2020, n, 120, recante “Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale”, il legislatore ha modificato l'ambito applicativo dell'art. 125, al fine di incentivare gli investimenti pubblici nel settore delle infrastrutture e dei servizi pubblici, nonché al fine di far fronte alle ricadute economiche negative a seguito delle misure di contenimento e dell'emergenza sanitaria globale del COVID-19.

In particolare, con l'art. 4, comma 2, del citato d.l., il legislatore ha previsto che in caso di impugnazione degli atti relativi alle procedure di affidamento di cui agli articolo 1 e 2, comma 2, del medesimo decreto, qualora rientranti nell'ambito applicativo dell'art. 119, comma 1, lett. a), c.p.a., si applica l'art. 125, comma 2, del medesimo codice, ossia la disposizione in base alla quale, in fase cautelare, si tiene conto delle probabili conseguenze del provvedimento per tutti gli interessi che possono essere lesi, nonché del preminente interesse nazionale alla sollecita realizzazione dell'opera e, ai fini dell'accoglimento della domanda cautelare, si valuta anche l'irreparabilità del pregiudizio per il ricorrente, il cui interesse va comunque comparato con quello del soggetto aggiudicatore alla celere prosecuzione delle procedure. Le procedure alle quali si applica la citata disposizione sono quindi quelle di aggiudicazione dei contratti sotto o sopra soglia, qualora la determina a contrarre o altro atto di avvio del procedimento equivalente sia adottato entro il 31 luglio 2021. Con l'art. 51 (comma 1, lettere a, b) del d.l. 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, in legge 29 luglio 2021, n. 108, il termine in oggetto è stato prorogato al 30 giugno 2023 (non è stato prorogata la deroga generalizzata alle norme codicistiche introdotta dall'art. 2, comma 4, d.l. 76/2020, ai sensi dell'art. 51, comma 2, d.l. n. 77/2021). Il criterio è, quindi, temporale e l'ambito di applicazione riguarda gli atti di avvio del procedimenti adottati dall'entrata in vigore del decreto legge fino al citato termine. La finalità acceleratoria della disposizione, oltre ad emergere dal tipo di procedura scelta dal legislatore, risulta anche da quanto previsto nei successivi periodi degli artt. 1 e 2. In particolare, all'art. 1 si precisa che “In tali casi, salve le ipotesi in cui la procedura sia sospesa per effetto di provvedimenti dell'autorità giudiziaria, l'aggiudicazione o l'individuazione definitiva del contraente avviene entro il termine di due mesi dalla data di adozione dell'atto di avvio del procedimento, aumentati a quattro mesi nei casi di cui al comma 2, lettera b)” e all'art. 2 che “In tali casi, salve le ipotesi in cui la procedura sia sospesa per effetto di provvedimenti dell'autorità giudiziaria, l'aggiudicazione o l'individuazione definitiva del contraente avviene entro il termine di sei mesi dalla data di adozione dell'atto di avvio del procedimento”. Si precisa ancora, in entrambe le disposizioni che “Il mancato rispetto dei termini di cui al periodo precedente, la mancata tempestiva stipulazione del contratto e il tardivo avvio dell'esecuzione dello stesso possono essere valutati ai fini della responsabilità del responsabile unico del procedimento per danno erariale e, qualora imputabili all'operatore economico, costituiscono causa di esclusione dell'operatore dalla procedura o di risoluzione del contratto per inadempimento che viene senza indugio dichiarata dalla stazione appaltante e opera di diritto”.

Con l'art. 4, comma 3, del d.l. in esame si prevede inoltre che in caso di impugnazione degli atti relativi alle procedure di affidamento di cui all'art. 2, comma 3, si applica l'art. 125 e, in particolare, il secondo e il terzo comma della disposizione. Oltre alla modifica legata allo svolgimento della fase cautelare, pertanto, al di fuori delle gravi violazioni di cui all'art. 121 e dell'art. 123, la sospensione o l'annullamento dell'affidamento non incidono sull'efficacia del contratto già stipulato e il risarcimento del danno eventualmente dovuto potrà avvenire solo per equivalente e non sarà concessa la tutela in forma specifica. L'art. 2, comma 3, del d.l. prevede in particolare che “Per l'affidamento delle attività di esecuzione di lavori, servizi e forniture nonché dei servizi di ingegneria e architettura, inclusa l'attività di progettazione, di opere di importo pari o superiore alle soglie di cui all'articolo 35 del decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50, la procedura negoziata di cui all'articolo 63 del decreto legislativo n. 50 del 2016, per i settori ordinari, e di cui all'articolo 125, per i settori speciali può essere utilizzata nella misura strettamente necessaria quando, per ragioni di estrema urgenza derivanti dagli effetti negativi della crisi causata dalla pandemia COVID-19 o dal periodo di sospensione delle attività determinato dalle misure di contenimento adottate per fronteggiare la crisi, i termini, anche abbreviati, previsti dalle procedure ordinarie non possono essere rispettati”. Ne discende che l'art. 125 è applicabile anche nelle ipotesi in cui sia applicata la procedura di cui all'art. 63, per i settori ordinari, e di cui all'art. 125, per i settori speciali, in relazione all'emergenza COVID-19.

Disciplina introdotta dal d.l. 31 maggio 2021, n. 77, per le opere PNRR e PNC

Con il citato d.l. 31 maggio 2021, n. 77, recante Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure, il legislatore, oltre a prorogare le disposizioni contenute nel citato d.l. n. 76/2020  fino al 30 giugno 2023 (si veda supra § 5), ha introdotto alcune disposizioni ad hoc per la disciplina dell'affidamento e dell'esecuzione dei contratti pubblici in relazione alle procedure e ai contratti afferenti gli investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e dal PNC e dai programmi cofinanziarti dai fondi strutturali dell'Unione europea (artt. 48 e 50). In particolare, all'art. 48, comma 4, è stato previsto che, in caso di impugnazione degli atti relativi alle procedure di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNCdi cui al precedente periodo, relative ai lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50 per cento dello Stato, di importo pari o superiore ai 100 milioni di euro, si applica, integralmente, l'art. 125 c.p.a. Al momento dell'entrata in vigore del d.l., l'applicabilità dell'art. 125 c.p.a. era limitata ai contratti aventi ad oggetto lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50 per cento dello Stato, di importo pari o superiore ai 100 milioni di euro, ma tali presupposti applicati sono stati eliminati in sede di conversione.

L'art. 12-bis d.l. n. 68/2022 (sul quale si veda Norme speciali in tema di processo amministrativo – Il rito speciale PNRR), con il quale il legislatore ha introdotto alcune norme processuali espressamente dedicate alle procedure amministrative che riguardino interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, al fine di garantire il rispetto dei termini previsti dal PNRR ed evitare che la durata ordinaria del giudizio possa incidere sul raggiungimento dei citati obiettivi, ha modificato l'ambito oggettivo di applicazione della citata disposizione. Ha in particolare previsto che l'art. 125 c.p.a. si applica anche nei giudizi che riguardano le procedure di progettazione, autorizzazione, approvazione e realizzazione delle opere PNRR e relative attività di espropriazione, occupazione e asservimento, nonché in qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR. È prevista, nelle medesime ipotesi, l'applicabilità di ulteriori disposizioni acceleratorie del giudizio amministrativo - già introdotte, seppur per i soli appalti PNRR, nel 2021 - a tutte le fasi del procedimento amministrativo aventi ad oggetto gli interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, incluse le procedure di approvazione e realizzazione delle opere, nonché le attività di espropriazione ed occupazione. Si precisa inoltre che in sede di pronuncia del provvedimento cautelare si tiene conto della coerenza della misura adottata con la realizzazione degli obiettivi e il rispetto dei tempi di attuazione del PNRR.

Disciplina introdotta dal d.l. 9 giugno 2021, n. 80, per le Olimpiadi di Milano-Cortina

In sede di conversione del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, recante misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia, convertito, con modificazioni, in legge 6 agosto 2021, n. 113, il legislatore ha esteso l'ambito di applicazione dell'art. 125 alle controversie relative  all'approvazione  dei  piani di cui all'art. 3 del d.l. 11 marzo 2020, n. 16 – recante disposizioni urgenti per l'organizzazione e lo svolgimento dei Giochi olimpici e paralimpici invernali Milano Cortina 2026 e delle finali ATP Torino 2021 - 2025, nonché in materia di divieto di pubblicizzazione parassitaria, convertito con modificazioni in legge 8 maggio 2020, n. 31 –  alle   procedure di espropriazione, con esclusione di quelle relative alla determinazione delle indennità espropriative e alle procedure  di  progettazione, approvazione  e  realizzazione  degli  interventi  individuati  negli stessi piani. In particolare, l'art. 3 del citato d.l. autorizza la costituzione della società Infrastrutture Milano Cortina 2020-2026 s.p.a. e al secondo comma prevede che lo  scopo  statutario della società è  la  progettazione e la realizzazione, quale centrale di committenza e  stazione  appaltante, anche    stipulando    convenzioni    con    altre    amministrazioni aggiudicatrici, delle opere individuate con decreto adottato ai sensi dell'art. 1, comma 20, della legge  27  dicembre  2019,  n.  160, recante bilancio di previsione dello  Stato  per  l'anno  finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022, nonché delle opere finanziate interamente, anche connesse e di  contesto  relative agli impianti  sportivi  olimpici,  sulla  base  di  un  piano  degli interventi predisposto dalla società, di  intesa  con  il  Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili e con  le  Regioni interessate, e approvato con decreto  del  Presidente  Consiglio  dei ministri o dell'autorità politica delegata allo sport adottato entro il 31 ottobre 2021. Pertanto, l'ambito di applicazione dell'art. 125 è stato esteso anche alle procedure di affidamento dei contratti relative ai Giochi olimpici e paralimpici invernali Milano Cortina 2026.

Provvedimenti relativi alle procedure di risanamento e risoluzione delle controparti centrali di cui al regolamento (UE) 2021/23

Con il d.lgs. n. 224 del 2023, il legislatore ha introdotto norme dirette all'“Adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2021/23 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2020, relativo a un quadro di risanamento e risoluzione delle controparti centrali e recante modifica dei regolamenti (UE) n. 1095/2010, (UE) n. 648/2012, (UE) n. 600/2014, (UE) n. 806/2014 e (UE) 2015/2365 e delle direttive 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2007/36/CE, 2014/59/UE e (UE) 2017/1132”. Per "controparte centrale"- central counterpart - CCP si intende il soggetto che, in una transazione, si interpone tra due contraenti, evitando che questi siano esposti al rischio di inadempienza della propria controparte contrattuale e garantendo il buon fine dell'operazione. Al subentro della CCP, il singolo contratto stipulato tra le due parti lascia il posto a due nuovi contratti tra la CCP e ciascuna delle due controparti. I due contraenti originari non sono più controparti fra loro, ma sono entrambi controparte della CCP, con la quale adempiono all'obbligo di clearing. Questo processo ha l'obiettivo di aumentare la trasparenza e ridurre il rischio di controparte. La controparte centrale si tutela dal rischio assunto raccogliendo garanzie (in titoli e contante, cd. margini) commisurate al valore dei contratti garantiti e al rischio inerente all'inadempimento. Per quanto le CCP abbiano dei requisiti talmente stringenti da rendere, almeno in teoria, poco probabile un default in quanto ciascun aderente alla CCP è tenuto a versare del collaterale a copertura dell'eventuale fallimento degli altri membri, vista la rilevanza sistemica di tali entità, il legislatore europeo ha ritenuto necessario disciplinare, secondo un criterio di massima armonizzazione, le eventuali situazioni di crisi. In tale contesto, il regolamento (UE) 2021/23 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2020 relativo a un quadro di risanamento e risoluzione delle controparti centrali (che modifica i regolamenti (UE) n. 1095/2010, (UE) n. 648/2012, (UE) n. 600/2014, (UE) n. 806/2014 e (UE) 2015/2365 e le direttive 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2007/36/CE, 2014/59/UE e (UE) 2017/1132) riguarda la materia del risanamento e della risoluzione delle controparti centrali (cd. Regolamento RR). Le norme UE fissano una serie di regole volte a gestire in maniera ordinata l'eventuale risanamento delle controparti centrali, al fine di tutelare i mercati (regolamentati e non) dalla eventuale discontinuità del servizio da esse svolto. Le disposizioni introdotte sono sostanzialmente improntate a meccanismi analoghi a quelli già previsti e consolidati in materia di risoluzione delle crisi bancarie. L'obiettivo generale consiste nel mantenimento della stabilità finanziaria e nella riduzione al minimo del costo del dissesto della CCP per i contribuenti.  Il legislatore europeo e quello interno hanno anche previsto specifiche disposizioni processuali.

il regolamento introduce, in particolare, molte norme improntate a una accentuata celerità nell'attuazione delle misure di gestione delle crisi, all'evidente finalità di bloccare sul nascere il rischio di contagi. Tale rapidità riguarda anche le procedure giudiziarie e di esse si occupano i Considerando da 71 a 76 (e gli artt. 75 e 76 del Reg. (UE) n. 2021/23), non senza precisare che «(72) Ai sensi dell'articolo 47 della Carta le parti interessate hanno diritto a un giudice imparziale e a un ricorso effettivo nei confronti delle misure che le riguardano. Di conseguenza è opportuno prevedere il diritto di impugnare le decisioni prese dalle autorità di risoluzione. (73) L'azione di risoluzione avviata dalle autorità di risoluzione nazionali potrebbe comportare valutazioni economiche e un ampio margine di discrezionalità. Dette autorità sono specificamente dotate delle competenze necessarie per effettuare tali valutazioni e determinare il corretto uso del margine di discrezionalità. È quindi importante assicurare che le valutazioni economiche effettuate dalle autorità di risoluzione nazionali in tale contesto servano di base ai giudici nazionali che riesaminano le misure di gestione della crisi in questione. Tuttavia, la complessa natura di tali valutazioni non dovrebbe impedire ai giudici nazionali di esaminare se le prove sulle quali l'autorità di risoluzione si è basata sono accurate, affidabili e coerenti, se contengono tutte le informazioni pertinenti di cui occorre tenere conto per valutare una situazione complessa e se possono confermare le conclusioni che ne sono state tratte». L'art. 74 del regolamento, nel disciplinare le forme del ricorso giurisdizionale, precisa, al comma sesto che “Se necessario per tutelare gli interessi del terzo in buona fede che ha acquisito partecipazioni, attività, diritti, obblighi o passività della CCP in risoluzione in virtù dell'azione di risoluzione, l'annullamento della decisione dell'autorità di risoluzione lascia impregiudicati i successivi atti amministrativi o le successive operazioni che l'autorità di risoluzione ha concluso in base alla decisione annullata. Ai fini del primo comma, se la decisione dell'autorità di risoluzione è annullata, i rimedi a disposizione del ricorrente si limitano al risarcimento della perdita subita a causa della decisione.” Il legislatore nazionale ha già manifestato nel recente passato la tendenza a limitare la tutela giurisdizionale, come nei sempre più estesi casi in cui la tutela giurisdizionale è limitata a quella risarcitoria con esclusione degli effetti della tutela di annullamento (ipotesi originariamente circoscritta ai casi di cui all'art. 125 c.p.a.).

Infatti, il trend relativo alla estensione dell'ambito di applicazione dell'art. 125 c.p.a., iniziato con l'art. 4 del d.l. n. 76/2020, è poi proseguito con l'art. 48, comma 4, del d.l. 31 maggio 2021 n. 77 e con l'art. 12-bis (Accelerazione dei giudizi amministrativi in materia di PNRR) del d.l. 16 giugno 2022 n. 68, come modificato dalla legge di conversione 5 agosto 2022, n. 108 (ove è confluito l'originario art. 3 del d.l. 7 luglio 2022 n. 85, poi non convertito).

Come osservato in dottrina, una tutela giurisdizionale limitata solo al risarcimento del danno è di per sé una tutela non piena perché non garantisce al privato il bene della vita a cui tende con il ricorso al g.a. e l'ampliamento di tali ipotesi desta preoccupazione (v. R. Chieppa – R. Giovagnoli, Manuale di diritto amministrativo, Giuffrè, 2023, 1506). Nel caso di specie, il legislatore ha introdotto limiti alla tutela anche nella fase istruttoria con l'introduzione di un divieto per il g.a. di disporre verificazioni e ctu, che appare sproporzionato con riguardo alla norma unionale attuata e eccessivamente limitativo del principio costituzionale della effettività della tutela giurisdizionale.