Decreto legislativo - 31/12/1992 - n. 546 art. 27 - Esame preliminare del ricorso 1 2 .

L'esame preliminare del ricorso

Scaduti i termini per la costituzione in giudizio delle parti — e ovviamente dopo che il presidente della commissione ha assegnato il ricorso alla sezione ai sensi dell'art. 26 — dispone l'art. 27 che il presidente di quest'ultima senza sentire le parti debba esaminare il ricorso prima di fissarlo davanti al collegio per la trattazione ai sensi dell'art. 30 (v., Bafile, 130; nonché, Gaffuri, Albertini, in Il nuovo processo, a cura di Tosi, Viotto, 91, i quali sottolineano che il procedimento è connotato dalla assenza contraddittorio). All'esito del ridetto esame preliminare del ricorso è previsto che il presidente della sezione — concorrendo le condizioni ex lege richieste — possa dichiarare l'inammissibilità del ricorso oppure la sospensione, l'interruzione o l'estinzione del processo. La norma ha quindi una chiara funzione organizzativa del lavoro della commissione — realizza cioè una maggiore economia processuale — evitando che venga fissata l'udienza di trattazione con il conseguente spreco di risorse (Finocchiaro, Finocchiaro, 517; Bellagamba, 129; Protettì, 159).

La dottrina che si è occupata dell'esame preliminare del ricorso si è nella sostanza espressa nel senso del carattere esclusivo della competenza del presidente della sezione (v. Finocchiaro, Finocchiaro, Commentario, 516; diversamente, ma limitatamente alla declaratoria di inammissibilità, atteso che l'art. 30 lett. m) l. n. 413/1991, contenente la delega, effettivamente indicava che la competenza potesse essere anche attribuita al presidente della commissione, ritengono invece D'Angelo, D'Angelo, Manuale, 191). La dottrina del tutto prevalente è inoltre nel senso che il presidente di sezione non possa esaminare il ricorso prima che siano scaduti i termini per la costituzione in giudizio delle parti (v. Finocchiaro, Finocchiaro, 517; Bellagamba, Il nuovo contenzioso, 129; Patrone, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Patrone, Scuffi, 106; tuttavia, per Azzoni, Boll. trib. 2006, 909, l'esame preliminare del ricorso potrebbe iniziare anche prima dello scadere dei termini stabiliti per la costituzione delle parti, quando quest'ultima avvenga anticipatamente).

Fissata l'udienza di trattazione — almeno secondo quella che sembrerebbe essere la più piana lettura dell'art. 30, comma 1, il quale stabilisce che il presidente della sezione fissa l'udienza di trattazione quando non ritiene di dover pronunciare i provvedimenti di cui all'art. 27, comma 1 e 2 — «ogni potere» sul ricorso dovrebbe passare al collegio (Socci, Sandulli, 180; Bartolini, Repregosi, 163; Azzoni, Boll. trib. 2006, 908, che peraltro sostiene che il presidente della sezione perde i poteri riconosciutegli dall'art. 27 soltanto a seguito della comunicazione dell'avviso di trattazione ex art. 31). Altri autori ammettono però che il presidente della sezione possa adottare i provvedimenti di cui all'art. 27, comma 1 e 2 anche dopo la fissazione dell'udienza di trattazione — giustificando la soluzione sul presupposto che in questo caso i provvedimenti in parola conterrebbero una «implicita revoca della fissazione della trattazione» — e ulteriormente coonestandola con l'osservazione che i provvedimenti in tal modo presi dal presidente della sezione sarebbero comunque reclamabili ex artt. 27 s. (Finocchiaro, Finocchiaro, 522).

Per la prevalente dottrina l'art. 27 sarebbe norma eccezionale — e quindi di stretta interpretazione ai sensi dell'art. 14 prel. — con la conseguente esclusione della possibilità che a seguito dell'esame preliminare il presidente della sezione possa per es. dichiarare il difetto di giurisdizione tributaria (Finocchiaro, Finocchiaro, 519; Bartolini, Repregosi, 56; Socci, Sandulli, 179; v. tuttavia Bafile, Il nuovo processo, 130; nonché Campeis, De Pauli, 166, secondo i quali, all'esito dell'esame preliminare, il presidente della sezione dovrebbe anche rilevare eventuali nullità di notifica e altresì disporre la rinnovazione della stessa).

Sembra infine essere in dottrina pacifico — giusto l'ampio rinvio contenuto nell'art. 55 — che esame preliminare del ricorso da parte del presidente della sezione debba farsi anche in grado d'appello e con le stesse regole previste dall'art. 27 (Socci, Sandulli, 179; Finocchiaro, Finocchiaro, 520; Bafile, 164; v., comunque, ampiamente sub art. 55; per l'applicabilità o meno dell'istituto nel giudizio di revocazione, in quello di ottemperanza o in ipotesi di riassunzione, v. ai rispettivi commenti; l'istituto, per le fattispecie ed entro i limiti stabiliti dall'art. 75, comma 2, trovava applicazione anche davanti alla cessata commissione tributaria centrale).

La funzione organizzativa del lavoro delle commissioni che caratterizza le disposizioni contenute nell'art. 27, comma 1 e 2 — in quanto rivolte alla «accelerazione e deflazione del contenzioso» — è stata di recente riconosciuta dalla giurisprudenza in una concreta fattispecie in cui è stata soprattutto affermata la competenza esclusiva del presidente della sezione all'esame preliminare del ricorso. E ciò in ragione della natura eccezionale delle norme — e perciò di stretta interpretazione ai sensi dell'art. 14 prel. — e con la pratica conseguenza che al collegio davanti al quale era già stata fissata la trattazione del ricorso è stato negato il potere di dichiararlo inammissibile prima della celebrazione dell'udienza (Cass. V, n. 7514/2016). La Corte costituzione ha anche riconosciuto — con ciò anche rendendo evidente la natura giurisdizionale dei provvedimenti emessi ai sensi dell'art. 27, comma 1 e 2 — che il presidente di sezione all'esito dell'esame preliminare del ricorso può sollevare questione di illegittimità costituzionale (Corte cost. n. 111/1998).

L'inammissibilità

L'art. 27, comma 1 prevede che in sede di esame preliminare il presidente della sezione possa dichiarare l'inammissibilità del ricorso soltanto alla duplice condizione che la stessa sia «manifesta» e che sia ex lege espressamente stabilita (Tesauro, 158). Lo scrutinio di inammissibilità dovrebbe quindi essere soltanto «cartolare» — cioè risultare in modo incontrastato ex actis — attesa anche l'impossibilità di sentire le parti (Finocchiaro, Finocchiaro, 517; Bellagamba, 130; BatistoniFerrara, Bellè, 112).

Quanto all'altra condizione — quella cioè della espressa previsione legislativa della inammissibilità del ricorso — in dottrina si è affermato che ex art. 27, comma 1 il presidente di sezione possa dichiarare l'inammissibilità stabilita dall'art. 12, comma 5 per il caso di mancata ottemperanza all'ordine dato alla parte che ne sia sprovvista di munirsi di assistenza tecnica quando questa sia obbligatoriamente richiesta, nonché l'inammissibilità stabilita dall'art. 18, comma 2 e 4 per il caso di mancanza o assoluta incertezza delle indicazioni che il ricorso deve contenere «ad eccezione di quella relativa al codice fiscale e all'indirizzo di posta certificata» o in mancanza di sottoscrizione del difensore o della parte che sta in giudizio personalmente, nonché l'inammissibilità stabilita dall'art. 21 nei casi di proposizione del ricorso oltre i termini fissati a pena di decadenza, nonché infine l'inammissibilità stabilita dall'art. 22, comma 1 per l'ipotesi di mancanza di tempestivo deposito degli atti e documenti ivi indicati (Tesauro, 158; Finocchiaro, Finocchiaro, 517; Bellagamba, 133; Campeis, De Pauli, 165; BatistoniFerrara, Bellè, 112; Azzoni, Boll. trib., 2006, 909).

Secondo la medesima dottrina non rientrerebbero invece nelle inammissibilità che il presidente della sezione potrebbe ai sensi dell'art. 27, comma 1 dichiarare quella stabilita dall'art. 22, comma 3 per il pratico motivo che in sede di esame preliminare mancherebbero gli atti «sulla cui base effettuare il controllo di conformità», l'inammissibilità dei motivi aggiunti in mancanza delle condizioni prescritte dall'art. 24 perché non incidente sul ricorso, l'inammissibilità del ricorso conseguente l'impugnazione di un atto non previsto tra quelli indicati dall'art. 19 (Finocchiaro, Finocchiaro, 518; Bellagamba, Il nuovo contenzioso, 130; Azzoni, Boll. trib., 2006, 910; tuttavia, per Campeis, De Pauli, 165; come anche per D'Ayala Valva, in Il nuovo processo, a cura di Tosi, Viotto, 99, l'inammissibilità ex art. 22, comma 3 conseguente alla mancanza di conformità tra ricorso depositato e quello consegnato o spedito, potrebbe essere rilevata anche in sede di esame preliminare; per Bartolini, Repregosi, 164; nonché, Socci, Sandulli, 179, anche l'inammissibilità del ricorso proposto contro un atto non previsto dall'art. 19, potrebbe essere dichiarata in sede di esame preliminare).

Secondo la dottrina la circostanza che il presidente in sede di esame preliminare del ricorso ometta di dichiararlo inammissibile — benché siano presenti le condizioni previste dall'art. 27, comma 1 — non comporterebbe alcuna sanatoria o nullità del procedimento. Ciò che sarebbe anche confermato dall'art. 22, comma 2 per il quale «l'inammissibilità del ricorso è rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado del giudizio, anche se la parte resistente si costituisce» (Finocchiaro, Finocchiaro, 519; Patrone, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Patrone, Scuffi, 107; Gaffuri, Albertini, in Il nuovo processo, a cura di Tosi, Viotto, 91; BatistoniFerrara, Bellè, 113; identicamente, ma sotto altro profilo, Bartolini, Repregosi, 164).

In dottrina è stato infine negato che il presidente di sezione — quando all'esito dell'esame preliminare dichiara l'inammissibilità del ricorso — debba liquidare le spese processuali (Azzoni, Boll. trib., 2006, 911, che fonda l'opinione sul presupposto che l'art. 15, comma 1 stabilisce che le spese di lite debbono andare liquidate con la sentenza che definisce il giudizio).

Conformemente alla prevalente dottrina in giurisprudenza è stato affermato il principio per cui la mancata declaratoria di inammissibilità del ricorso ex art. 27, comma 1 — pur sussistendone le condizioni stabilite dalla legge — non incidendo sulla decisione non comporta alcuna nullità e questo anche perché la nullità per difetto di forma degli atti processuali «può essere pronunciata solo se comminata dalla legge» (Cass. VI, n. 14740/2014; Cass. V, n. 25085/2006).

La sospensione, l'interruzione e l'estinzione del processo

Secondo autorevole dottrina sarebbero davvero scarse le possibilità che il presidente di sezione avrebbe — all'esito dell'esame preliminare del ricorso — di dichiarare la sospensione ovvero l'interruzione del giudizio ai sensi dell'art. 27, comma 2. E ciò innanzitutto per il carattere soltanto «cartolare» dello scrutinio — che è conseguenza della assenza delle parti — per cui per es. dalle ridette parti non potrebbe prodursi in sede di esame preliminare la querela di falso che darebbe dar luogo alla sospensione necessaria del processo tributario ex art. 39, comma 1 e per es. nemmeno avrebbero le parti la possibilità di dichiarare gli eventi interruttivi (Finocchiaro, Finocchiaro, Commentario, 520; Patrone, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Patrone, Scuffi, 107; Protettì, 160).

Secondo la medesima dottrina maggiori possibilità avrebbe invece il presidente di sezione all'esito dell'esame preliminare di dichiarare l'estinzione del processo ai sensi dell'art. 27, comma 2 nei casi di rinuncia ex art. 44 ovvero di cessazione della materia del contendere ex art. 46 — e con l'obbligo di liquidazione delle spese processuali secondo le comuni regole — le dette maggiori possibilità sarebbero invero da mettere in relazione con la circostanza che dovrebbe essere lo stesso ricorrente «a produrre la relativa istanza» (Finocchiaro, Finocchiaro, 521; Protettì, 160; Bellagamba, 162; Patrone, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Patrone, Scuffi, 107).

In forza del medesimo principio veduto sub 3 — che secondo la dottrina avrebbe in materia carattere generale — la circostanza che pur nella sussistenza delle condizioni il presidente della sezione a seguito dell'esame preliminare del ricorso non abbia dichiarato la sospensione, l'interruzione o l'estinzione del giudizio non comporterebbe alcuna nullità o preclusione e ben potendo il collegio provvedere successivamente (v. Finocchiaro, Finocchiaro, 521, che però esattamente ricordano che gli atti processuali compiuti in caso di omessa interruzione sono affetti da nullità, 619).

Il provvedimento del presidente di sezione

Ex art. 27, comma 3 i provvedimenti del presidente di sezione previsti dall'art. 27, comma 1 e 2 hanno forma di decreto ex art. 135 c.p.c. con la conseguente disciplina — per cui quando siano stati richiesti dalle parti con istanza scritta andrebbero «stesi» in calce alla stessa ovvero negli altri casi «su foglio separato» — sempre però il provvedimento andrebbe datato e sottoscritto (Finocchiaro, Finocchiaro, 522; Socci, Sandulli, 181; Patrone, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Patrone, Scuffi, 107).

Dalla circostanza che i provvedimenti ex art. 27, comma 1 e 2 possono essere impugnati con reclamo — come stabilito dall'art. 27, comma 3 che però per il procedimento rimanda alle regole di cui all'art. 28 — parte della dottrina ha fatto discendere l'obbligo della «succinta» motivazione del decreto in parola in quanto necessaria al fine di consentirne il controllo (Finocchiaro, Finocchiaro, 522: Patrone, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Patrone, Scuffi, 108; Socci, Sandulli, 181; Campeis, De Pauli, 166; Protettì, 160; Azzoni, Boll. trib. 2006, 910, per il quale inoltre gli errori materiali contenenti del decreto possono essere corretti ai sensi degli artt. 287 s. c.p.c.; diversamente, per ragioni di celerità, sostengono che il decreto non debba andare motivato, Bellagamba, 130; nonché Bartolini, Repregosi, Il codice, 164).

Il reclamo e le conseguenze della sua mancata proposizione

Per parte autorevole dottrina sarebbero reclamabili ex art. 27, comma 3 anche i provvedimenti «negativi» di rigetto delle istanze dalle parti rivolte al presidente di sezione per ottenere — all'esito dell'esame preliminare — la dichiarazione di inammissibilità del ricorso ovvero la sospensione, l'interruzione o l'estinzione del giudizio (Finocchiaro, Finocchiaro, 523; Patrone, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Patrone, Scuffi, 107; contrari, invece, Gaffuri, Albertini, in Il nuovo processo, a cura di Tosi, Viotto, 92; Azzoni, Boll. trib. 2006, 1297).

Si discute se contro i provvedimenti resi dal presidente della sezione all'esito dell'esame preliminare del ricorso — e che non siano stati oggetto di reclamo ai sensi dell'art. 27, comma 3 — sia o no possibile proporre appello (per la negativa, Finocchiaro, Finocchiaro, Commentario, 523, per i quali i provvedimenti ex art. 27, comma 1 e 2 sarebbe espressione di un autonomo potere giurisdizionale, con l'obbligo di esperire il rimedio del reclamo ex lege esclusivamente predisposto; così, anche per Azzoni, Boll. trib., 2006, 910; per la positiva, invece, Bartolini, Repregosi, Il codice, 164, atteso che i provvedimenti in parola sarebbero pur sempre espressivi della giurisdizione del collegio). La prevalente dottrina — per la quale come appena ricordato il rimedio del reclamo contro i provvedimenti presi ex art. 27, comma 1 e 2 del presidente di sezione all'esito dell'esame preliminare del ricorso non sono altrimenti rimediabili che con il reclamo ex art. 27, comma 3 il cui procedimento è disciplinato dall'art. 28 al cui specifico commento si rinvia — afferma in coerenza che i provvedimenti in parola non fatti oggetto di reclamo diventano definitivi pur se ingiusti o illegittimi (Finocchiaro, Finocchiaro, 529; Patrone, in Il nuovo processo, a cura di Gilardi, Loi, Patrone, Scuffi, 110).

La giurisprudenza è a riguardo intervenuta escludendo che contro i provvedimenti del presidente della sezione resi ai sensi dell'art. 27, comma 1 e 2 possa proporsi un rimedio diverso dal reclamo ex art. 27, comma 3 — e ciò in ragione del «principio di specialità» del mezzo di impugnazione ex lege previsto — con la conseguenza che l'appello promosso avverso gli stessi deve essere dichiarato inammissibile e come anche deve essere dichiarata inammissibile l'impugnazione per revocazione con la derivata definitività del provvedimento presidenziale (Cass. V, n. 11613/2013; Cass. V, n. 12027/2009; Cass. I, n. 5669/1998).