Decreto legislativo - 3/07/2017 - n. 112 art. 15 - Funzioni di monitoraggio, ricerca e controlloFunzioni di monitoraggio, ricerca e controllo
1. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali promuove attivita' di raccordo con altre amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, il Consiglio nazionale del Terzo settore e le parti sociali, al fine di sviluppare azioni di sistema e svolgere attivita' di monitoraggio e ricerca. 2. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali demanda all'Ispettorato nazionale del lavoro di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 149, le funzioni ispettive, al fine di verificare il rispetto delle disposizioni del presente decreto da parte delle imprese sociali. 3. Ai fini dell'esercizio dell'attivita' ispettiva nei confronti delle imprese sociali il Ministero del lavoro e delle politiche sociali puo' avvalersi di enti associativi riconosciuti, cui aderiscano almeno mille imprese sociali iscritte nel registro delle imprese di almeno cinque diverse regioni o province autonome, e delle associazioni di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 2 agosto 2002, n. 220. 4. Con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali sono definiti le forme, i contenuti e le modalita' dell'attivita' ispettiva sulle imprese sociali, nonche' il contributo per l'attivita' ispettiva da porre a loro carico e la relativa destinazione, e, ai fini del comma 3, sono individuati i criteri, i requisiti e le procedure per il riconoscimento degli enti associativi tra imprese sociali, e le forme di vigilanza su tali enti da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Le imprese sociali sono sottoposte ad attivita' ispettiva almeno una volta all'anno sulla base di un modello di verbale approvato con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali12. 4-bis. Le somme dovute a titolo di contributo per l'attività ispettiva a carico delle imprese sociali non aderenti ad alcuna associazione di cui al comma 3 sono versate all'entrata del bilancio dello Stato, per essere riassegnate, con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, al pertinente capitolo dello stato di previsione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ai fini del successivo trasferimento all'Ispettorato nazionale del lavoro e agli altri enti eventualmente legittimati3. 5. L'attivita' ispettiva sulle imprese sociali costituite in forma di societa' cooperativa e' svolta nel rispetto delle attribuzioni, delle modalita' e dei termini di cui al decreto legislativo 2 agosto 2002, n. 220. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sono individuate le norme di coordinamento necessarie al fine di assicurare l'unicita', la completezza, la periodicita' e l'efficacia dell'attivita' ispettiva. 6. In caso di accertata violazione delle disposizioni di cui al presente decreto, il soggetto esercente l'attivita' ispettiva ai sensi dei commi 2 e 3 diffida gli organi di amministrazione dell'impresa sociale a regolarizzare i comportamenti illegittimi entro un congruo termine. 7. In caso di ostacolo allo svolgimento dell'attivita' ispettiva o di mancata ottemperanza alla diffida di cui al comma 6, il Ministero vigilante puo' nominare un commissario ad acta, anche nella persona del legale rappresentante dell'impresa sociale, che affianchi gli organi dell'impresa sociale e provveda allo specifico adempimento richiesto. 8. Nel caso di irregolarita' non sanabili o non sanate il Ministro vigilante dispone la perdita della qualifica di impresa sociale. Tale provvedimento dispone altresi' che il patrimonio residuo dell'impresa sociale, dedotto, nelle imprese sociali costituite nelle forme di cui al libro V del codice civile, il capitale effettivamente versato dai soci, eventualmente rivalutato o aumentato, e i dividendi deliberati e non distribuiti nei limiti di cui all'articolo 3, comma 3, lettera a), e' devoluto al fondo istituito ai sensi dell'articolo 16 dall'ente o dall'associazione cui l'impresa sociale aderisce o, in mancanza, dalla Fondazione Italia Sociale, salvo quanto specificamente previsto in tema di societa' cooperative. Il provvedimento e' trasmesso ai fini della cancellazione dell'impresa sociale dall'apposita sezione del registro delle imprese. 9. Avverso i provvedimenti del Ministro del lavoro e delle politiche sociali emessi ai sensi del comma 8 e' ammesso ricorso dinanzi al giudice amministrativo. [1] Vedi l'articolo 1, comma 1, del D.M., 20 luglio 2022. [2] Comma modificato dall'articolo 1, comma 201, lettera a), della Legge 30 dicembre 2023, n. 213. [3] Comma inserito dall'articolo 1, comma 201, lettera b), della Legge 30 dicembre 2023, n. 213. InquadramentoLa norma cerca di introdurre sistemi di vigilanza sulle imprese sociali. Non emergevano, nella legge delega, le reali conseguenze in caso di verifica negativa (quali, es., preclusione alle agevolazioni, obbligo delle restituzioni, divieto di fregiarsi della qualifica soggettiva, ecc.). Se la funzione assegnata all'impresa sociale, così come all'intero settore, è quella di rispondere meglio, rispetto a Stato e mercato, nella erogazione di taluni servizi «vicini» alla persona, occorre poi sia ricordare le perplessità al riguardo (v. commento all'art. 1, § 1), sia sottolineare che difficili si presentano i controlli sui servizi offerti, in definitiva sul risultato dell'attività svolta. Al riguardo, lo Stato si è dunque riservato, in luogo del ruolo di fornitore di servizi, quello di regolatore e di controllore, individuando quindi idonee modalità di controllo circa lo svolgimento degli stessi. Il richiamo a tale esigenza è contenuto all'art. 4, lett. o), della legge delega n. 106/2016, cui infatti anche l'art. 6 della delega, che si occupa specificamente di impresa sociale, rinvia: e l'art. 4 cit. menziona, fra l'altro, i «criteri e modalità per l'affidamento agli enti dei servizi d'interesse generale, improntati al rispetto di standard di qualità e impatto sociale del servizio, obiettività, trasparenza e semplificazione e nel rispetto della disciplina europea e nazionale in materia di affidamento dei servizi di interesse generale, nonché criteri e modalità per la verifica dei risultati in termini di qualità e di efficacia delle prestazioni». I concetti-chiave sono dunque quelli di “affidamento”, “livello di qualità”, “impatto sociale”, “verifica dei risultati”. Tutti concetti che, peraltro, non è agevole concretare, e per i quali occorre rinviare al codice del terzo settore (d.lgs. n. 117/2017). La nuova nozione, in particolare, di “impatto sociale” non è definita dalla legge. Essa è peraltro variamente utilizzata nella disciplina di settore, e, per quanto riguarda le imprese sociali, compare nell'art. 10 d.lgs. n. 112/2017 sul bilancio. Più in generale, si osserva come il legislatore lo abbia reputato determinante per le modalità di affidamento dei servizi agli enti del terzo settore (art. 4, comma 1, lett. o, l. n. 106/2016); per valutare i risultati (art. 10 d.lgs. n. 112/2017); per attribuire vantaggi fiscali e sostegno economico (art. 9 l. n. 106/2016). In ogni caso, la valutazione dell'impatto sociale attiene ad un quid pluris, rispetto alla mera verifica del rispetto delle regole e della buona amministrazione gestionale, nonché dello stesso «livello di qualità» del servizio prestato. In concreto, gli economisti hanno individuato dei metodi di misurazione dell'impatto sociale, nei quali si opera la duplice valutazione del c.d. risultato immediato e degli effetti invece a medio/lungo termine, con riguardo alle condizioni delle persone o del complessivo ambiente che l'intervento ha contribuito a realizzare. Esso si determina tenendo conto dell'«analisi controfattuale», secondo cui si vede se, eliminando in via di ipotesi mentale il fattore causale, il risultato si sarebbe verificato ugualmente (Bozzi, par. 6). È il noto metodo di accertamento pure dalla causalità giuridica. Va aggiunto che l'effettivo svolgimento dell'attività economica secondo i parametri indicati dalla legge può essere davvero constatato solo ex post, e che le caratteristiche del servizio (socio-sanitario, di istruzione, di tutela ambientale ecc.) rendono in sé i costi di monitoraggio sull'operato del management troppo elevati, non essendo possibile fare affidamento sui criteri e indici di performance sui quali poggiano le tradizionali valutazioni delle imprese non sociali, con l'esigenza di ricorrere ad altri strumenti (Mosco, par. 6). IspezioneL'articolo in esame, coinvolgendo come di regola il Ministero del lavoro e delle politiche sociali nello svolgimento delle funzioni di monitoraggio, ricerca e controllo sulle imprese sociali, individua l'Ispettorato nazionale del lavoro, di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 14 settembre 2015, n. 149, quale delegato alle funzioni ispettive, appunto al fine di verificare il rispetto delle disposizioni del decreto da parte delle imprese sociali. Anche il monitoraggio può essere rimesso alle stesse associazioni riconosciute, cui aderiscano almeno mille imprese sociali iscritte nel registro delle imprese di almeno cinque diverse regioni o province autonome, ed alle associazioni di cui all'art. 3 d.lgs. n. 220/2002. Un decreto del medesimo ministro definisce i modi del controllo ispettivo. È prescritta almeno una ispezione amministrativa annuale. SanzioniLa norma pone espressamente le sanzioni, che possano seguire all'esito negativo dell'ispezione. All'ostacolo frapposto dall'impresa sociale alla stessa attività ispettiva si reagisce mediante la può nomina di un commissario ad acta – che, precisa la norma, potrà anche essere individuato nel legale rappresentante della società – che affianchi gli organi dell'impresa sociale e provveda allo specifico adempimento richiesto (comma 7). Ove, poi, dalle indagini risulti la violazione delle disposizioni di legge che regolano l'impresa sociale, segue la diffida all'organo amministrativo a regolarizzare i comportamenti illegittimi entro un termine adeguato («congruo») (comma 6). La mancata eliminazione delle irregolarità riscontrate potrà comportare – ma è una mera eventualità – ancora la nomina di un commissario ad acta, parimenti individuabile nello stesso legale rappresentante, che affianchi gli organi dell'impresa sociale e provveda allo specifico adempimento richiesto. È peraltro evidente l'incongruenza di un affiancamento... di se stesso, specie ove l'organo amministrativo fosse monocratico, e ciò nonostante le particolari responsabilità che assume l'incaricato. Quando, infine, le irregolarità siano non sanabili o restino comunque non sanate, la sanzione è la perdita della qualifica di impresa sociale, disposta con decreto del ministro vigilante, il quale provvede pure alla devoluzione del patrimonio residuo (salvo quanto detto circa il rimborso dei conferimenti ai soci) al fondo per la promozione e lo sviluppo delle imprese sociali, istituito dall'ente cui l'impresa sociale aderisce o, in mancanza, alla Fondazione Italia Sociale; l'impresa viene, tramite trasmissione del decreto predetto, cancellata altresì dall'apposita sezione del registro delle imprese. Questo decreto, che può avere i ricordati contenuti, è impugnabile innanzi al T.A.R. Quanto alla Fondazione Italia Sociale, di essa un cenno al commento all'art. 16. L'art. 15 d.m. Sviluppo economico del 16 marzo 2018 all'art. 2, comma 9, ha previsto che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali e l'Ispettorato nazionale del lavoro accedono in via telematica alle informazioni e agli atti depositati nella apposita sezione del registro delle imprese dedicata alle imprese sociali, ai fini della norma in commento. BibliografiaZamagni, Venturi, Rago, Valutare l'impatto sociale. La questione della misurazione nelle imprese sociali, in Impresa sociale, n. 6/12, 2015, 80. |
