Decreto legislativo - 23/05/2011 - n. 79 art. 51 septies - (Sanzioni amministrative)

La responsabilità del venditore

Gli articoli 50-51-quater d.lgs. n. 79/2011- cod. tur. dettano prescrizioni specifiche per il venditore, cioè, ai sensi dell'art. 33, comma 1, lett. l) cod. tur., per quel professionista, diverso dall'organizzatore, che vende o offre in vendita pacchetti combinati da un organizzatore. Dunque il tratto distintivo risiede nel fatto che il venditore non compie né partecipa all'attività di composizione del pacchetto turistico, pertanto la sua responsabilità si correla unicamente, in generale e salvo quanto si dirà infra, alla mancata esecuzione del contratto di intermediazione da lui stipulato con il viaggiatore.

Per quanto riguarda, invece, la peculiare posizione del professionista che agevola servizi turistici collegati, v. infra.

L'art. 50 cod. tur. detta la norma che fissa in linea generale la responsabilità del venditore per l'esecuzione del mandato conferitogli dal viaggiatore con il contratto di intermediazione di viaggio, indipendentemente dal fatto che la prestazione sia resa da lui o da altri soggetti della cui opera si avvalga. Inoltre, l'art. 51-bis cod. tur., precisa che se il venditore omette di fornire al viaggiatore il modulo informativo standard di cui all'art. 34 cod. tur. e le informazioni relative ai propri riferimenti e alla propria qualità, egli sarà considerato come organizzatore.

Nel regime normativo previgente, in attuazione della direttiva 1990/314/CEE, l'art. 43 cod. tur. prev. affermava che l'organizzatore e l'intermediario sono tenuti al risarcimento del danno secondo le rispettive responsabilità: questa formulazione aveva creato dubbi interpretativi tra chi riteneva di ravvisare in tale fattispecie un caso di solidarietà passiva e chi, più condivisibilmente, parlava di regime di responsabilità differenziata (Finessi, 1467 ss.; sul punto si vedano anche: Boiti, 378 ss. e Gazzara, 788 ss.). Questa situazione ha generato delle difficoltà delle quali si è fatto carico il legislatore europeo, tanto che nel considerando n. 23 della direttiva 2015/2302/UE ha manifestato apertamente l'intenzione di superare tale situazione, consentendo agli Stati di prevedere una responsabilità del venditore che, se del caso, vada ad aggiungersi a quella degli organizzatori. Questi ultimi, di là dalla terminologia utilizzata per descrivere l'attività svolta, sono qualificati in funzione del loro coinvolgimento nella creazione-combinazione del pacchetto, con assunzione a proprio rischio dell'organizzazione e dell'esecuzione del viaggio organizzato (Finessi, 1467 ss.; sulla responsabilità dell'organizzatore si vedano anche Romeo, 672 ss. e Ruffo, 544 ss.).

Come anticipato, la nuova direttiva interviene per superare la frammentazione di cui al quadro normativo precedente: così, l'art. 13, par. 1, direttiva 2015/2302/UE stabilisce innanzitutto che della mancata esecuzione del pacchetto sia responsabile l'organizzatore; a quest'ultimo, poi, potrà eventualmente affiancarsi il venditore, con una responsabilità che si aggiunge alla prima, senza escluderla (Finessi, 1467 ss.).

Ci sono poi due disposizioni che intervengono a disciplinare due aspetti specifici, l'art. 51-ter cod. tur. per i casi in cui l'organizzatore sia stabilito al di fuori dello spazio economico europeo e l'art. 51 cod. tur. per il caso di errore nella prenotazione. Nel primo caso si stabilisce che il venditore stabilito nel territorio di uno Stato membro è soggetto agli obblighi previsti per gli organizzatori nelle sezioni IV e V, a meno che dimostri che l'organizzatore si conforma alle norme contenute in tali sezioni. Per quanto concerne l'errore di prenotazione, l'art. 51 prevede che il venditore sia responsabile degli errori dovuti a difetti tecnici del sistema di prenotazione che gli siano imputabili nonché, qualora questi abbia accettato di organizzare la prenotazione di un pacchetto o di servizi collegati, anche degli errori commessi durante il processo di prenotazione; la responsabilità non sussiste in caso di errori dovuti a circostanze inevitabili o straordinarie ovvero quando gli errori siano imputabili al viaggiatore.

Come è stato affermato in un precedente di merito reso nel vigore della normativa previgente, Trib. Trento 9 ottobre 2015, tanto il venditore quanto l'organizzatore di viaggi turistici “tutto compreso” rispondono del danno patito dal viaggiatore in conseguenza del fatto illecito del terzo della cui opera si sono avvalsi e ciò non a titolo di colpa in eligendo o in vigilando, quanto piuttosto per via dell'assunzione legale del rischio per i danni che possono colpire il viaggiatore. In merito ai danni non patrimoniali, in particolare, rileva come possibile pregiudizio quello della vacanza rovinata, da liquidare necessariamente in via equitativa (nel caso di specie si è ritenuto di fare riferimento alla somma corrisposta da parte attrice per l'acquisto della vacanza e ai giorni rimasti pregiudicati).

Infine, l'art. 51-quater, cod. tur. detta un termine di prescrizione breve per la responsabilità del venditore, di due anni dal momento in cui il viaggiatore ha fatto ritorno nel luogo di partenza. È fatto salvo quanto previsto dall'art. 46 cod. tur. in tema di vacanza rovinata, nonché le prescrizioni appositamente dettate dagli artt. 51-bis e 51-ter (v. supra).

Assicurazione della responsabilità civile e tutela in caso di insolvenza del professionista

La disciplina della vendita di pacchetti turistici appronta diversi strumenti di tutela a favore dei viaggiatori. Tra questi si inserisce anche l'obbligo di assicurazione per la responsabilità civile dell'organizzatore e del venditore, di cui all'art. 47, comma 1 cod. tur. in forza del quale l'organizzatore e il venditore stabiliti sul territorio nazionale devono essere coperti con contratto di assicurazione per la responsabilità civile, a favore dei viaggiatori, per il risarcimento dei danni derivanti dalla violazione dei rispettivi obblighi assunti con i rispettivi contratti.

Gli artt. 47 e 48 d.lgs. n. 79/2011- cod. tur. dettano poi delle disposizioni specifiche per la tutela dei viaggiatori nell'eventualità dell'insolvenza dell'organizzatore o del venditore, ipotesi dalla quale potrebbero derivare gravi pregiudizi al viaggiatore che si troverebbe di fronte a un soggetto decotto e non più capace di adempiere alle obbligazioni che si era assunto. Il primo comma dell'art. 49 cod. tur. estende i rimedi per l'insolvenza ai professionisti che agevolano servizi turistici collegati, per il rimborso di tutti i pagamenti ricevuti dai viaggiatori, nella misura in cui il servizio turistico che fa parte di un servizio turistico collegato non sia effettuato a causa dello stato di insolvenza o fallimento dei professionisti.

Ai sensi dell'art. 47, comma 2 cod. tur., dunque, i contratti di organizzazione di pacchetti turistici devono essere assistiti da polizze assicurative o garanzie bancarie per il caso di insolvenza dell'organizzatore o del venditore (nella direttiva, art. 17, comma 1, si tratta di organizzatori stabiliti sul territorio nazionale), a garanzia del rimborso del prezzo versato dal viaggiatore e del rientro immediato quando il pacchetto include il trasporto, a richiesta di quest'ultimo e senza ritardo. Il successivo comma quarto precisa che tale garanzia dovrà essere effettiva e adeguata al volume di affari del professionista, capace di coprire i costi ragionevolmente prevedibili. L'art. 48, comma 1 d.lgs. n. 79/2011 — cod. tur., poi, specifica che si considerano conformi alla disciplina imposta dal menzionato comma secondo dell'art. 47 cod. tur. le misure adottate dai professionisti in conformità alle disposizioni dello Stato membro in cui sono stabiliti. In ogni caso, ai sensi dell'art. 47, comma 5 cod. tur., i viaggiatori beneficiano delle garanzie previste per il caso di insolvenza indipendentemente dal luogo di loro residenza, da quello di partenza o da quello di vendita e pure indipendentemente dallo Stato membro in cui è stabilito il soggetto tenuto alla garanzia per il caso di insolvenza.

Per quanto concerne l'obbligo di assicurazione, così come disciplinato ai sensi del comma settimo dell'art. 47 cod. tur., esso non ricorre quando l'organizzatore o il venditore di uno Stato membro si siano stabiliti sul territorio nazionale in presenza delle condizioni di cui all'art. 33 del d.lgs. n. 59/2010, di attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno. Cioè, come già sottolineato nel vigore della normativa precedente, quando il professionista sia già dotato, nello Stato membro in cui è già stabilito, di una garanzia equivalente o essenzialmente comparabile, quanto a finalità e copertura fornita in termini di rischio o capitale assicurati o massimale della garanzia, nonché in merito alle eventuali esclusioni di copertura (Campione, 489 ss.).

Nel vigore della precedente disciplina, che pure interveniva in punto di assicurazione, si era evidenziata l'opportunità sì di adottare una copertura per ogni ipotesi di responsabilità, ma al contempo di evitare la creazione di sovrapposizioni tra le responsabilità dei diversi professionisti, come oggi potrebbe essere per i rapporti tra organizzatore e venditore (Pierallini, 88 ss.).

La direttiva 2015/2302/UE è intervenuta poi per tutelare i viaggiatori in caso di insolvenza degli organizzatori e dei venditori stabiliti sul territorio nazionale, prevedendo che gli Stati membri richiedano a tali professionisti di fornire la garanzia per il rimborso di tutte le somme pagate da o per conto dei viaggiatori qualora i servizi dovuti non siano eseguiti a causa della loro condizione di insolvenza; si è previsto poi, in particolare, che se il pacchetto comprendeva il servizio di trasporto, la garanzia dovrà includere anche i costi per il rimpatrio. Gli organizzatori che non siano stabiliti nel territorio di uno Stato membro devono fornire la predetta garanzia secondo le prescrizioni impartite dallo Stato membro in cui vendono o offrono in vendita i propri pacchetti. Gli stati membri riconoscono reciprocamente le garanzie fornite dagli organizzatori stabiliti in altri Stati membri, se conformi alle prescrizioni di questi ultimi, e approntano punti di contatto per agevolare la cooperazione amministrativa ed il controllo degli organizzatori. Per i servizi turistici collegati, poi, il professionista che agevola il servizio dovrà fornire la garanzia per il rimborso di tutti i pagamenti che siano stati ricevuti dai viaggiatori per l'eventuale insolvenza del fornitore del servizio turistico, ivi inclusi costi per il rimpatrio dei viaggiatori quando era previsto anche il trasporto (Mazier, Cavanna, 278).

Il mancato rispetto delle norme in tema di assicurazione comporta l'applicazione di sanzioni amministrative accessorie estremamente consistenti: invero, ai sensi dell'art. 51-septies, comma 5 cod. tur., il mancato ottemperamento alle prescrizioni imposte dagli articoli 47 e 48 cod. tur. comporta la sospensione dall'esercizio dell'attività del professionista, da quindici giorni a tre mesi e, in caso di reiterazione, l'autorità competente dispone la cessazione dell'attività.

Regresso e surrogazione

Ai sensi dell'art. 51-quinquies, comma 1 d.lgs. n. 79/2011 — cod. tur., l'organizzatore o il venditore che abbiano concesso un indennizzo o una riduzione di prezzo, ovvero abbiano risarcito un danno o abbiano ottemperato ad altri obblighi secondo le norme del capo in commento, hanno diritto di regresso nei confronti di quei soggetti che abbiano contribuito al verificarsi delle circostanze o dell'evento da cui sono derivati l'indennizzo, la riduzione di prezzo, il risarcimento o gli altri obblighi in questione.

Il successivo comma secondo dell'art. 51-quinquies cod. tur. ripropone adesso le disposizioni prima contenute nell'art. 48 cod. tur. previg., in tema di azione di surrogazione: l'organizzatore e il venditore che abbiano risarcito il viaggiatore sono surrogati nei diritti di quest'ultimo, nei limiti della somma corrisposta, nei confronti dei terzi responsabili; si conferma la previsione secondo cui, a tali fini, il viaggiatore dovrà fornire al professionista tutti i documenti, le informazioni e gli elementi a sua disposizione che siano utili per l'esercizio del diritto di surroga.

Per quanto riguarda il diritto di regresso, si è osservato che rispetto ai terzi prestatori di servizi, poiché non sussisterebbe un'obbligazione solidale con l'organizzatore, sarebbe più corretto parlare di azione di rivalsa, che si fonderebbe sul contratto stipulato da quest'ultimo (o dal venditore) con il terzo, assoggettata al regime di responsabilità contrattuale, ai limiti risarcitori e più in generale alle prescrizioni previste dalla legge applicabile a quel contratto secondo le norme di diritto internazionale privato (Finessi, 1467 ss.). Peraltro, rispetto all'attuale formulazione della norma in esame, che diverge rispetto all'azione di rivalsa prima contemplata dall'art. 43, comma 2 cod. tur. previgente, ci si potrebbe interrogare sui rapporti tra organizzatore e venditore alla luce delle considerazioni già svolte in punto di loro rispettiva responsabilità (v. supra).

La disciplina dell'azione di surrogazione, invece, nel vigore della precedente normativa aveva creato dei problemi di coordinamento con l'azione di rivalsa prevista all'art. 43, comma 2 cod. tur. previg. (sopra menzionata), tra chi ravvisava una sostanziale identità tra tali strumenti e chi invece, sulla base di una distinzione tra ausiliari e terzi esecutori, riteneva che il diritto di rivalsa trovasse il proprio fondamento nella responsabilità dell'operatore turistico per il fatto degli ausiliari, mentre la surrogazione avrebbe riguardato la responsabilità per i terzi esecutori delle singole prestazioni turistiche (Finessi, ss.). Benché adesso il primo comma dell'art. 51-quinquies cod. tur. parli espressamente di azione di regresso, alla luce delle considerazioni sopra svolte il problema potrebbe riproporsi anche nel nuovo quadro normativo.

Per quanto attiene al dovere di collaborazione previsto dall'ultimo inciso del comma secondo art. 51-quinquies cod. tur., già previsto negli stessi termini dall'art. 48, comma 2 cod. tur. previgente, in dottrina si è ritenuta configurabile una ipotesi di responsabilità del turista-viaggiatore per il caso del suo inadempimento (Tassoni, 1142).

Quanto ai rapporti sorti anteriormente all'entrata in vigore del Codice del consumo, d.lgs. n. 206/2005, in un recente arresto della Cass. III, 17724/2018, si è precisato che l'organizzatore o il venditore di un pacchetto turistico, secondo quanto previsto dall'art. 14 del d.lgs. n. 111/1995, è tenuto al risarcimento del danno patito dal consumatore anche nel caso in cui la responsabilità sia ascrivibile esclusivamente ad altri prestatori di servizi, come il vettore, salvo poi il diritto di rivalersi nei confronti di questi ultimi.

Il sistema sanzionatorio.

Nella sezione IX (“Tutela amministrativa e giurisdizionale”), del capo in commento, sono stati inseriti gli articoli 51-septies – 51-novies, contenenti la disciplina di un articolato sistema sanzionatorio. Si tratta di un complesso di norme che è stato adottato dal legislatore italiano in attuazione dell'art. 25 della direttiva 2015/2302/UE, che lasciava sul punto un certo margine di discrezionalità, salvo la necessità di introdurre misure effettive, proporzionate e dissuasive.

In commento alla direttiva 2015/2302/UE, si è osservato che in tema di sanzioni si era adottato un approccio nuovo, poiché la precedente direttiva del 1990 non era intervenuta sul punto e il legislatore italiano, da parte sua, pur trattandosi di una direttiva di armonizzazione minimale, non aveva introdotto disposizioni in tal senso. Ebbene, benché la nuova direttiva non prevedesse il tipo e la misura delle sanzioni, si è osservato che in attuazione di essa, stavolta, il legislatore nazionale non avrebbe potuto astenersi dall'intervenire (e così in effetti non è stato, n.d.a.). Dunque, le opzioni più importanti che il legislatore domestico sarebbe stato chiamato ad esercitare riguardavano la misura delle sanzioni pecuniarie e l'individuazione del soggetto titolare del relativo potere di accertamento e di irrogazione: a questo proposito, considerato che la protezione “pubblicistica” degli interessi della categoria dei viaggiatori era già ampiamente ed efficacemente assicurata dall'applicazione della disciplina generale delle pratiche commerciali scorrette, si era auspicata l'implementazione di sanzioni di importo relativamente modesto affidate alla competenza esclusiva dell'Autorità garante delle concorrenza e del mercato, come avvenuto per i contratti di time-sharing ai sensi dell'art. 81cod. cons. (De Cristofaro, 1123 ss.).

All'interno dell'art. 51-septies d.lgs. n. 79/2011- cod. tur., in particolare, sono previste delle apposite sanzioni che trovano applicazione in determinati casi di violazione da parte dei professionisti, degli organizzatori e dei venditori, salvo il fatto costituisca reato o configuri un illecito amministrativo sanzionato specificamente con legge regionale o con legge delle province autonome di Trento e Bolzano, ovvero una pratica commerciale scorretta sanzionata ai sensi del Codice del consumo. Peraltro, l'art. 51-novies, d.lgs. n. 79/2011- cod. tur., nel rispetto dell'art. 25 della direttiva, specifica che le anche le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, nel prevedere eventuali sanzioni per le violazioni in esame, provvedono affinché esse siano effettive, proporzionate e dissuasive per le violazioni delle norme di cui al presente capo che rientrano nell'ambito delle competenze loro riservate ai sensi degli articoli 117 e 118 della Costituzione.

A seconda delle norme cui si contravviene, sono previste delle sanzioni amministrative pecuniarie, per ogni singola violazione, con minimi e massimi edittali che variano da 1.000 euro fino a 20.000 euro. Quando la violazione viene commessa due volte nell'arco di uno stesso anno, il terzo comma stabilisce un aumento nella misura di un terzo; in caso di ulteriore reiterazione, in forza del comma quarto, le sanzioni raddoppiano. Per quanto riguarda le sanzioni previste per la violazione delle norme in tema di assicurazione, si veda quanto osservato supra.

L'art. 51-octies d.lgs. n. 79/2011- cod. tur., affida il relativo potere sanzionatorio all'Autorità garante della concorrenza e del mercato prevedendo che questa, nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 51-septies e 51-novies, d'ufficio o su istanza di ogni soggetto o organizzazione che ne abbia interesse, accerta le violazioni di cui all'art. 51-septies, ne inibisce la continuazione e ne elimina gli effetti, avvalendosi al tal fine degli strumenti previsti dal Codice del consumo, inclusi quelli di tipo sanzionatorio.