Decreto legislativo - 18/04/2016 - n. 50 art. 96 - (Costi del ciclo di vita) 1

Una nuova dimensione dell'elemento economico

Dal punto di vista definitorio, l'art. 3, lett. hhhh), d.lgs. n. 50/2016 precisa che per ciclo di vita devono intendersi «tutte le fasi consecutive o interconnesse, compresi la ricerca e lo sviluppo da realizzare, la produzione, gli scambi e le relative condizioni, il trasporto, l'utilizzazione e la manutenzione, della vita del prodotto o del lavoro o della prestazione del servizio, dall'acquisizione della materia prima o dalla generazione delle risorse fino allo smaltimento, allo smantellamento e alla fine del servizio o all'utilizzazione».

Più precisamente, l'art. 96 individua due distinte categorie di costi che rientrano nella più ampia nozione di costi del ciclo di vita: i) da un lato, una serie di costi c.d. interni, ossia sostenuti direttamente dalla stazione appaltante o da altri utenti, quali i costi relativi all'acquisizione del prodotto o del servizio, al suo utilizzo, alla sua manutenzione ed infine al suo fine vita, con riferimento ad esempio ai costi di raccolta, smaltimento e riciclaggio; ii) dall'altro lato i costi relativi alle esternalità ambientali, quali i costi delle emissioni nocive e quelli di mitigazione ambientale, purché il loro valore monetario possa essere determinato e misurato.

Ai sensi dell'art. 95, comma 2, nell'individuazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo o sulla base dell'elemento prezzo o del costo, le stazioni appaltanti devono seguire «un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita».

In buona sostanza, nella valutazione dell'elemento economico delle offerte le stazioni appaltanti sono chiamate a considerare non solo i costi ‘immediati' della commessa, ossia quelli cristallizzati nel prezzo offerto in sede di gata, ma anche tutti i costi interni ed esterni legati al ciclo di vita del prodotto o del servizio che si sta acquistando.

La nozione di «costo del ciclo di vita» conferisce all'elemento relativo al prezzo un'inedita dimensione temporale, tale da abbracciare tutti i costi determinati da oneri il cui peso si manifesta in momenti cronologicamente successivi all'acquisto e il cui valore monetario possa essere determinato e verificato (Nunziata, Mascolo).

Si vuole evitare che le esternalità negative di un acquisto legate alla variabile ambientale vadano a ricadere sulla collettività, perseguendo un modello di sviluppo economico sostenibile per le generazioni future.

Tutto ciò premesso e considerato, l'istituto in parola non si traduce semplicemente in un peculiare metodo di calcolo dell'elemento relativo al prezzo, ma assume i connotati di un vero e proprio criterio di valutazione delle implicazioni ambientali dell'offerta (Nunziata, Mascolo).

I metodi di calcolo dei costi del ciclo di vita

In un contesto in cui nella valutazione dell'elemento relativo al costo le stazioni appaltanti sono chiamate ad adottare un approccio a trecentosessanta gradi che tenga conto anche di tutti i costi legati al ciclo di vita del prodotto o del servizio, si pone il problema di come quantificare con precisione tali costi dal punto di vista monetario.

È importante che siano individuati i fattori che determinano i costi del ciclo di vita in maniera tale che possano essere messi in atto specifici «approcci gestionali tesi ad un contenimento degli stessi nello specifico ambito di generazione del costo», al fine di arrivare «ad un miglioramento dei processi decisionali a tutti i livelli, ad esempio nelle decisioni di investimento o nella creazione di interventi economicamente efficaci» e ad una «previsione più accurata della spesa futura che si può applicare alla valutazione dei costi a lungo termine» (Caringella, Protto, p. 474).

Una quantificazione dei costi del ciclo di vita accurata, tempestiva e trasparente è importante non soltanto dal lato della stazione appaltante, ma anche (e soprattutto) dal lato degli operatori economici, i quali devono essere messi nelle condizioni di conoscere in anticipo in base a quali criteri le loro offerte saranno valutate, senza esporsi ad incertezze di sorta.

A questo scopo, il comma 2 dell'art. 96 prevede che le stazioni appaltanti – ove ritengano di attribuire uno specifico peso ai costi del ciclo di vita – debbano indicare nei documenti di gara i dati che gli offerenti devono fornire e il metodo che intendono impiegare al fine di determinare i costi del ciclo di vita sulla base di tali dati.

Nella determinazione del metodo di quantificazione dei costi del ciclo di vita, le stazioni appaltanti non sono totalmente libere in quanto il metodo prescelto per ‘misurare' preventivamente le esternalità ambientali – sensi del medesimo comma 2 dell'art. 96 – deve soddisfare una serie di condizioni.

In primo luogo, in ossequio al principio di parità di trattamento e di impazialità dell'azione amministrativa, tale metodo deve essere basato su criteri oggettivi, verificabili e non discriminatori. Se il sistema di calcolo non è stato previsto per un'applicazione ripetuta o continua, lo stesso non deve favorire né svantaggiare indebitamente taluni operatori economici.

In secondo luogo, esso deve essere accessibile a tutte le parti interessate.

In terzo luogo, non deve comportare sforzi eccessivi da parte degli operatori economici. Più precisamente, «i dati richiesti devono poter essere forniti con ragionevole sforzo da operatori economici normalmente diligenti, compresi gli operatori economici di altri Stati membri, di paesi terzi parti dell'AAP o di altri accordi internazionali che l'Unione è tenuta a rispettare o ratificati dall'Italia».

Sempre nell'ottica di offrire un ausilio agli operatori del settore, il terzo e ultimo comma dell'articolo in commento rinviano all'allegato XVIII del Codice, il quale «contiene l'elenco degli atti legislativi dell'Unione e, ove necessario, degli atti delegati attuativi che approvano metodi comuni per la valutazione del costo, del ciclo di vita».

Questioni applicative

1) La violazione dei limiti tabellari implica l'esclusione senza necessità del contraddittorio?

Positiva la risposta del T.A.R. Toscana, II, 165/2019: L'accertamento che l'anomalia dell'offerta deriva da un costo del personale inferiore ai minimi tabellari ne determina l'esclusione senza necessità di instaurare il contradditorio.

Ha chiarito il T.A.R. che la disposizione di cui all'art. 96, comma 10, d.lgs. n. 50/2016 richiamata non prevede l'istituzione di alcun contraddittorio e deve quindi ritenersi che l'offerta vada irrimediabilmente esclusa, come previsto dall'art. 97, comma 5 (cui rinvia l'art. 96, comma 10) a norma del quale l'accertamento che l'anomalia dell'offerta deriva da un costo del personale inferiore ai minimi tabellari ne determina senz'altro l'esclusione.

Le stazioni appaltanti, ai sensi dell'art. 95, comma 10, secondo periodo del d.lgs. n. 50/2016, prima dell'aggiudicazione hanno obbligo di controllare che i costi della manodopera rappresentati nell'offerta vincitrice non siano inferiori ai minimi salariali retributivi indicati nelle «tabelle ministeriali». Per tale verifica la disposizione non richiede alcun contraddittorio né, men che meno, che venga attivato il procedimento di verifica delle offerte anormalmente basse.

La norma di rinvio è contenuta nell'art. 97, d.lgs. n. 50/2016 che disciplina detto procedimento; il rinvio però è limitato al disposto di cui al comma 5, lett. d), di tale articolo e, pertanto, non può essere interpretato nel senso che occorre attivare comunque il procedimento citato. Detto rinvio va invece interpretato nel senso che prima dell'aggiudicazione le stazioni appaltanti devono verificare il rispetto, da parte dell'offerta vincitrice, dei minimi salariali indicati nelle tabelle ministeriali. Laddove la verifica dia esito negativo, la disposizione di cui all'art. 96, comma 10, richiamata non prevede l'istituzione di alcun contraddittorio e deve quindi ritenersi che l'offerta vada irrimediabilmente esclusa, come previsto dall'arti. 97, comma 5 (cui rinvia l'art. 96, comma 10) a norma del quale l'accertamento che l'anomalia dell'offerta deriva da un costo del personale inferiore ai minimi tabellari ne determina senz'altro l'esclusione.