Decreto legislativo - 18/04/2016 - n. 50 art. 201 - (Strumenti di pianificazione e programmazione) 1

I nuovi strumenti di pianificazione e programmazione

Sono, quindi, il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica e il Documento Pluriennale di Pianificazione gli strumenti individuati dalla nuova disciplina nell'ottica di migliorare la qualità della programmazione ed ottimizzare il riparto delle risorse di bilancio, che dovrebbero includere e rendere coerenti tutti i piani e i programmi di investimento per opere pubbliche di competenza di ciascun Ministero.

La legge delega n. 11/2016 (comma 1, lett. sss) prevedeva l'aggiornamento e la revisione del Piano Generale dei Trasporti e della Logistica approvato nel 2001 al fine di effettuare una prima analisi sul sistema dei trasporti italiano e di proporre soluzioni ai problemi identificati e ritenuti prioritari.

In virtù di quanto stabilito dalla norma il piano contiene le linee strategiche non solo «delle politiche delle mobilità delle persone e delle merci, ma anche dello sviluppo infrastrutturale del Paese».

Se, in linea di principio, il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica è uno strumento connotato da una tematicità definita, il Codice ne amplia dunque contenuto, portata e funzione (Portaluri, 1061).

Il quadro fornito dal Piano Generale dei Trasporti e della Logistica è il risultato dell'applicazione di strumenti di valutazione quantitativa per la previsione della domanda di mobilità e del livello di utilizzo delle infrastrutture. A tal fine, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti utilizzerà il Sistema informativo per il monitoraggio e la pianificazione dei trasporti (SIMPT), che fornisce una simulazione complessiva del sistema dei trasporti nazionali, dal punto di vista della domanda (fabbisogno passeggeri e merci), e dal punto di vista dell'offerta (rappresentazione della rete multimodale di infrastrutture e servizi di trasporto con stima di costi e tempi di spostamento), nonché dell'interazione tra le due. Tale simulazione consente di rispondere a quelle esigenze di valutazione ex ante necessarie alla realizzazione di infrastrutture utili, snelle e condivise (Caringella, Protto, 828).

Il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica è adottato ogni tre anni, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con Decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del CIPE, acquisito il parere della Conferenza unificata e sentite le Commissioni parlamentari competenti (art. 201, comma 2). In sostanza, un ruolo propositivo è attribuito al MIT (MIMS), al quale si affianca una deliberazione del CIPE, il quale, a sua volta, deve acquisire il parere della conferenza unificata e sentire le commissioni parlamentari competenti.

Perplessità suscita il procedimento formativo del PGTL di cui la norma definisce i soggetti partecipanti, ma non ruoli e poteri (Portaluri, 1061). Non è, in particolare, chiaro se la deliberazione del CIPE debba avere per oggetto la proposta del Ministero e quali siano i momenti in cui debbono essere acquisiti gli ulteriori pareri (Tariciotti, 2822).

Il Documento Pluriennale di Pianificazione (DPP) è stato introdotto dall'art. 2, comma 2, del Decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 228 (che contiene norme di attuazione dell'art. 30, comma 9, lettere a), b), c) e d) della l. 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di valutazione degli investimenti relativi ad opere pubbliche).

In virtù di questa disposizione, il DPP è ripartito in tre sezioni: nella prima, è riportata un'analisi ex ante dei fabbisogni infrastrutturali; nella seconda, sono riportate metodologia e risultanze della procedura di valutazione e selezione delle opere da realizzare, oltreché le priorità di intervento; la terza stabilisce i criteri per la valutazione ex post degli interventi individuati e la sintesi degli esiti delle valutazioni ex post già effettuate. Più in particolare, la seconda sezione contiene:

– la sintesi dei singoli studi di fattibilità;

– l'elencazione delle opere da realizzare nei diversi settori di competenza di ciascun Ministero, con l'indicazione dell'ordine di priorità e dei criteri utilizzati per definire tale ordine, dei risultati attesi e dei relativi indicatori di realizzazione e di impatto, anche evidenziando gli eventuali pareri dei valutatori che si discostino dalle scelte delle amministrazioni;

– la localizzazione, le problematiche di ordine ambientale, paesaggistico ed urbanistico–territoriale relative alla realizzazione di ciascuna opera;

– la previsione dei tempi di attuazione, anche per fasi, delle singole opere;

– la stima dei costi delle singole opere, la relativa articolazione temporale, le risorse disponibili, le specifiche fonti di copertura finanziaria e il fabbisogno finanziario residuo articolato in termini temporali sulla base degli andamenti di cassa;

– l'indicazione degli atti normativi, amministrativi e di diritto privato in forza dei quali ciascuna opera sarà realizzata.

Oltre ad includere e rendere coerenti tutti i piani e i programmi d'investimento per opere pubbliche di propria competenza (ivi compreso il programma triennale delle opere pubbliche), il documento deve contenere anche l'elenco delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese, ivi compresi gli interventi relativi al settore dei trasporti e della logistica, la cui progettazione di fattibilità sia stata valutata meritevole di finanziamento, da realizzarsi in coerenza con il PGTL (comma 3, art. 201).

Sempre sotto il profilo dei contenuti, la predisposizione del Documento Pluriennale di Pianificazione deve: a) tenere conto anche dei piani operativi per ciascuna area tematica nazionale definiti dalla Cabina di regia di cui all'art. 1, comma 703, lett. c) della l. 23 dicembre 2014, n. 190 (Legge di stabilità 2015) che (istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con d.P.C.M. del 25 febbraio 2016) assicura il raccordo politico, strategico e funzionale, per facilitare un'efficace integrazione tra gli investimenti promossi; b), imprimerne l'accelerazione e garantirne una più stretta correlazione con le politiche governative per la coesione territoriale. In relazione allo stato di avanzamento degli impieghi delle risorse, la Cabina di regia formula indicazioni e proposte per la destinazione più opportuna dei finanziamenti disponibili, in ragione della realizzazione tempestiva degli investimenti.

Per ciò che attiene al procedimento di approvazione, il Documento Pluriennale di Pianificazione è redatto ai sensi dell'art. 10, comma 8, della l. 31 dicembre 2009, n. 196 ed è approvato secondo le procedure e nel rispetto della tempistica di cui all'art. 2, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 228/2011, sentite la Conferenza unificata Stato-Regioni che si esprime ai sensi dell'art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 e le Commissioni parlamentari competenti (art. 201, comma 4).

Il richiamo all'art. 10, comma 8, della l. n. 196/2009 suscita perplessità in quanto tale disposizione non detta «modalità» cui attenersi nella redazione del Piano, limitandosi ad affermare che, in allegato al Documento di economia e finanza (DEF), debba essere presentato il programma predisposto dal CIPE ai sensi dell'art. 1, comma 1, della Legge Obiettivo (Tariciotti, 2823).

Ne consegue, in sintesi, che il DPP è redatto a cadenza triennale (art. 2, comma 2, d.lgs. n. 228/2011). Entro il 31 ottobre dell'anno precedente il triennio di riferimento, il Documento deve essere trasmesso al Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) e viene iscritto all'ordine del giorno della prima seduta utile del Comitato, previa positiva conclusione dell'istruttoria da parte del Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, di cui viene data comunicazione all'amministrazione proponente.

Qualora la relativa deliberazione non intervenga entro la seconda seduta utile del CIPE dalla positiva conclusione dell'istruttoria, i Ministri competenti possono provvedere all'approvazione del Documento, recependo eventuali osservazioni istruttorie, con proprio decreto motivato (art. 2, commi 5 e 6 del d.lgs. n. 228/2011).

Tale documento include le risultanze della procedura di valutazione e di selezione delle opere da realizzare e le priorità di intervento, nonché i criteri per le valutazioni ex ante degli interventi individuati e sintetizza gli esiti delle valutazioni ex post già effettuate, sulla cui base i Ministeri selezionano in via definitiva le opere da includere nel Documento Pluriennale di Pianificazione.

Il mancato inserimento delle opere nel Documento Pluriennale di Pianificazione comporta con la non ammissione al finanziamento.

Ciò significa che l'opera potrà essere realizzata solo con un intervento del capitale privato e, quindi, mediante il ricorso allo strumento della finanza di progetto, ammesso espressamente dal comma 2, lett. c), dell'art. 200, ovvero ad altre forme di affidamento previste dal d.lgs. n. n. 50/2016, purché compatibili con l'opera da realizzare (Caringella, Protto, 829).

Ai fini della redazione del Documento Pluriennale di Pianificazione secondo la procedura descritta, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, (conformemente a quanto indicato nel d.P.C.M. 3 agosto 2012, emanato in attuazione dell'art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 228/ 2011) ha predisposto le Linee guida standardizzate per la valutazione degli investimenti in opere pubbliche di propria competenza. Tale documento, che definisce i criteri e le procedure per la valutazione ex ante dei fabbisogni infrastrutturali nonché per la selezione degli interventi da includere nel DPP, non rappresenta un mero adempimento amministrativo, ma costituisce il cardine di un nuovo approccio alla programmazione infrastrutturale, incentrato sulla valutazione.

Le risorse indicate nel DPP costituiscono, pertanto, l'insieme delle risorse finanziarie (di origine interna, Europea o privata) destinate alla spesa in conto capitale per la realizzazione di opere pubbliche da parte o del Ministero interessato o di altri soggetti, a cui le risorse – inizialmente nello stato di previsione del Ministero stesso – vengono trasferite (ad es. ad amministrazioni aggiudicatrici, stazioni appaltanti, organismi di diritto pubblico, imprese pubbliche, società in house, concessionarie, etc.).

Alla formazione del DPP concorrono anche gli enti territoriali: Regioni, Province autonome, Città Metropolitane e gli altri enti competenti trasmettono al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti proposte di infrastrutture e insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese, dando priorità al completamento delle opere incompiute (art. 201, comma 5).

Nel novero degli altri enti competenti, possono rientrare altre amministrazioni pubbliche tra cui, anche tenendo conto delle tipologie di opere inserite in passato nel programma CIPE, consorzi di bonifica, Autorità di bacino, Autorità di sistema portuale ed altre (Carullo Iudica, 1407).

La norma è finalizzata a chiarire che le proposte trasmesse al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti dalle Regioni, dalle Province autonome e dalle Città Metropolitane non riguardano soltanto gli interventi relativi al settore dei trasporti e della logistica, come previsto nell'originaria previsione normativa, ma riguardano in generale le infrastrutture e gli insediamenti prioritari, purché meritevoli di finanziamento. Tali proposte comprendono il progetto di fattibilità, redatto secondo quanto previsto dall'art. 23, comma 3, del nuovo Codice e corredate dalla documentazione indicata dalle linee guida di cui all'art. 8, del d.lgs. n. 228/2011 (Caringella, Protto, 830).

Il Ministero verifica la fondatezza della valutazione ex ante dell'intervento effettuata dal soggetto proponente, la coerenza complessiva dell'intervento proposto nonché la sua funzionalità anche rispetto al raggiungimento degli obiettivi indicati nel PGTL e, qualora lo ritenga prioritario, può procedere al suo inserimento nel DPP (art. 201, comma 5, ult. per.).

I compiti di verifica in relazione allo stato complessivo di attuazione delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari sono attribuiti al MIT (MIMS), il quale predispone annualmente una dettagliata relazione sullo stato di avanzamento degli interventi inclusi nel DPP, allegata al Documento di economia e finanza (DEF) (comma 6, art. 201). A tal fine, nei 30 giorni successivi all'approvazione del progetto definitivo, l'ente aggiudicatore trasmette al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti una scheda di sintesi conforme al modello approvato dallo stesso Ministero con apposito decreto contenente i dati salienti del progetto e, in particolare, costi, tempi, caratteristiche tecnico-prestazionali dell'opera, nonché tutte le eventuali variazioni intervenute rispetto al progetto di fattibilità (comma 6, art. 201).

Il primo Documento Pluriennale di Pianificazione, di cui era prevista l'approvazione entro un anno dall'entrata in vigore del nuovo Codice (19 aprile 2017) non deve contenere indicazioni circa lo stato procedurale, fisico e finanziario di ciascuna opera inserita, con conseguente salvaguardia dei termini e degli adempimenti già effettuati, ma l'elenco delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari (in linea con quanto previsto dalla nuova formulazione del precedente comma 3), elaborato in deroga alla procedura disciplinata dal comma 5 (che prevede la partecipazione delle Regioni, Province autonome, Città Metropolitane e degli altri enti competenti al Ministero delle infrastrutture e trasporti).

Inoltre, nelle more dell'approvazione del Piano Generale dei Trasporti e della Logistica (PGTL), il primo DPP dovrà anche contenere le linee strategiche e gli indirizzi per il settore dei trasporti e delle infrastrutture nonché un elenco degli interventi del primo DPP ad essi coerente (art. 201, comma 7, ult. per.).

Pertanto, in ragione della fase di transizione dalla vecchia alla nuova programmazione delle infrastrutture strategiche a seguito dell'abrogazione della Legge Obiettivo, fino all'approvazione del primo DPP, valgono come programmazione degli investimenti in materia di infrastrutture e trasporti, gli strumenti di pianificazione e programmazione e i piani, comunque denominati, già approvati secondo le procedure vigenti alla data di entrata in vigore del nuovo Codice o in relazione ai quali sussiste un impegno assunto con i competenti organi dell'Unione Europea (art. 201, comma 9).

La disciplina che scaturisce dal comma 3, dell'art. 200 (che incarica il MIT della ricognizione di tutti gli interventi già compresi nei preesistenti strumenti di pianificazione e programmazione) e dall'intervenuta abrogazione ad opera del d.lgs. n. 56/2017, del comma 8, dell'art. 201 (che ammetteva la possibilità di inserire nuove opere nel primo DPP) sembra attribuire al primo DPP un carattere meramente ricognitivo. In definitiva, la norma in esame, come modificata, prevede che il processo di revisione ed eventuale integrazione operi solamente a partire dal secondo DPP (Caringella, Protto, 831).

In sede di redazione dei DPP successivi al primo ed al fine di evitare sovrapposizioni tra gli strumenti di programmazione, il MIT, quindi, valuta il reinserimento di ogni singolo intervento in ciascun DPP, anche in relazione alla permanenza dell'interesse pubblico alla sua realizzazione, nonché attraverso una valutazione di fattibilità economico-finanziaria e tenendo conto delle obbligazioni giuridicamente vincolanti.

In particolare, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti tiene conto, allo scopo, delle opere per le quali una parte significativa non sia stata ancora realizzata e il progetto esecutivo indichi costi superiori di oltre il 20% rispetto allo studio di fattibilità.

È sempre possibile intervenire sulla programmazione delle opere nel DPP attraverso nuovi inserimenti o la fuoriuscita di interventi in essere nell'ambito della procedura di adozione precedentemente delineata, anche al di fuori della tempistica dì approvazione periodica del DPP (che, si ricorda, prevede la trasmissione al CIPE entro il 31 ottobre dell'anno precedente il triennio di riferimento).

Tale possibilità è consentita ove fattori eccezionali o comunque imprevedibili o non preventivati al momento della redazione del DPP lo rendano necessario (art. 201, comma 10).

Grazie al DPP si potrà dunque realizzare un quadro unitario, coerente e rispondente ai fabbisogni nazionali. La programmazione viene poi resa trasparente attraverso la mappatura delle opere contenute nel Programma delle Infrastrutture Strategiche (PIS) e del relativo stato di avanzamento progettuale, resa pubblica ed accessibile. Si rende così possibile un monitoraggio sistematico e una valutazione ex post sul processo di realizzazione delle infrastrutture pubbliche (Caringella, Protto, 832).

Con il nuovo assetto normativo è garantito un nuovo processo di pianificazione infrastrutturale incentrato sulla programmazione di opere utili per la definizione del nuovo sistema nazionale delle infrastrutture unitario e quanto più possibile condiviso, in base al quale verranno definiti i fabbisogni nazionali di infrastrutture e verranno individuate le priorità in funzione della sostenibilità e della fattibilità delle singole opere e delle risorse disponibili.

La strategia di politica nazionale per le infrastrutture e gli insediamenti prioritari dovrà rispondere a tre esigenze fondamentali:

– adeguare la programmazione nazionale agli indirizzi comunitari, anche in adempimento a quanto richiesto per l'accesso ai fondi comunitari;

– disporre di uno strumento strategico per la programmazione finanziaria delle PA e per le decisioni di investimento dei privati;

– agevolare l'interlocuzione e la negoziazione con le autonomie territoriali (Caringella, Protto, 832).