Decreto Legge - 16/07/2020 - n. 76 art. 9 - Misure di accelerazione degli interventi infrastrutturali

La nuova disciplina dei Commissari straordinari

Il comma 1 dell'art. 9 si occupa, come detto, della revisione e riformulazione dell'art. 4 del d.l. n. 32/2019 conv., con modif., in l. n. 55/2019, riguardante i Commissari straordinari. Nello specifico: la lett. a) reca le modalità e i tempi di nomina dei Commissari, dei requisiti e delle procedure da seguire per l'individuazione delle opere da commissariare; la lett. b) stabilisce i compiti, le funzioni e i limiti del Commissario straordinario; la lett. c) disciplina la contabilità speciale relativa agli interventi commissariati; la lett. d) individua le modalità di trasmissione degli atti ed il controllo contabile, ed estende la disciplina eccezionale ad altre figure commissariali; la lett. e) consente la nomina di un supporto tecnico e di sub commissari, e determina i loro compensi.

Nomina dei Commissari e individuazione dei criteri e delle procedure per gli interventi (lett. a, c. 8).

L'art. 9 comma 1 lett. a), sostituisce in toto il comma 1 dell'art. 4 del Decreto cd. “sblocca cantieri”.

Con la predetta disposizione è stato differito al 31 dicembre 2020 il termine per l'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri con cui individuare gli interventi infrastrutturali oggetto di commissariamento e la nomina del relativo o dei relativi Commissari straordinari, ed è stato prorogato al 30 giugno 2021 il termine per l'adozione degli ulteriori decreti di nomina (termine poi ulteriormente prorogato al 31 dicembre 2021 dall'articolo 52, comma 1, lettera a-bis), del d.l. 31 maggio 2021, n. 77, conv. con modif., in l. 29 luglio 2021, n. 108).

La novella prevede, inoltre, a differenza del testo previgente che consentiva la nomina di Commissari straordinari in caso di “interventi infrastrutturali ritenuti prioritari”, che le opere da sottoporre a commissariamento dovranno essere individuate tra quelle caratterizzate “da un elevato grado di complessità progettuale”, oppure “da una particolare difficoltà esecutiva o attuativa”, o ancora “da complessità delle procedure tecnico-amministrative” o, infine, “comportanti un rilevante impatto sul tessuto socio-economico a livello nazionale, regionale o locale”. Si desume, quindi, che rispetto al passato sia stata limitata fortemente la scelta dell'intervento da commissariare (il quale dovrà necessariamente rispettare i criteri ed i parametri sopra elencati) e, nel contempo, reso più lungo l'iter di adozione del D.P.C.M., poiché per stabilire il “rilevante impatto sul tessuto socio economico”, ovvero “l'elevato grado di complessità progettuale”, e finanche “la particolare difficoltà esecutiva o attuativa” dell'opera, sarà necessaria un'istruttoria senza dubbio più complessa e articolata rispetto a quella che veniva svolta per determinarne la “priorità”.

È stato precisato che gli interventi infrastrutturali di rilevanza esclusivamente regionale o locale, saranno individuati previa intesa con il Presidente della Regione interessata. Decisione presa, come si legge dai lavori parlamentari, a seguito della richiesta della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome che riteneva la “necessità che le singole Regioni siano debitamente coinvolte nella nomina dei commissari straordinari di cui all'”art. 4 del d.l. 18 aprile 2019, n. 32”.

La lett. a) del comma 1 dell'art. 9 conferma la necessità di richiedere il parere delle competenti Commissioni parlamentari, con la precisazione che il medesimo parere dovrà essere reso entro i successivi venti giorni poiché, in difetto, si prescinderà dalla sua acquisizione. La disposizione stabilisce, infine, l'obbligo del Commissario straordinario di convocare le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale, prima dell'avvio degli interventi.

I compiti, le funzioni e i limiti del Commissario straordinario (lett. b, c. 1)

L'art. 9 comma 1 lett. b) prevede, in sostituzione del primo periodo del comma 3 dell'art. 4 del d.l. n. 32/2019, conv. con modif., in l. n. 55/2019, che i Commissari straordinari possano assumere le funzioni di stazione appaltante ed agire in deroga alle norme in materia di contratti pubblici, ad eccezione dei principi di cui agli articoli 30, 34 e 42 del d.lgs. n. 50/2016, delle disposizioni antimafia di cui al d.lgs. n. 159/2011, dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea ivi inclusi quelli derivanti dalle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE, e delle disposizioni in materia di subappalto.

La norma, più che innovare rispetto alla previgente disciplina, ne precisa il contenuto, affermando che tra i vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, rientrino  anche quelli desumibili dalle Direttive comunitarie 2014/24/UE e 2014/25/UE, e che si debbano rispettare i principi stabiliti dal Codice dei contratti all'art. 30 (principi per l'aggiudicazione e l'esecuzione degli appalti e delle concessioni), all'art. 34 (criteri di sostenibilità energetica e ambientale), all'art. 42 (disposizioni sui conflitti di interesse), oltre alle norme disciplinanti il subappalto.

Si ritiene, pertanto, che si sia voluto sostanzialmente procedere ad uniformare le deroghe previste per l'affidamento degli interventi commissariati, a quelle stabilite dal precedente art. 2 comma 4 del Decreto Semplificazioni relative all'affidamento delle attività di esecuzione di lavori, servizi e forniture, per ragioni derivanti dagli effetti negativi della crisi causata dalla pandemia da COVID 19, ed in determinati settori. Con riferimento all'esercizio delle funzioni di stazione appaltante si prevede, infine, che i Commissari straordinari potranno adottare anche ordinanze.

La contabilità speciale degli interventi commissariati (lett. c, c. 1)

L'art. 9 comma 1 lett. c), introduce il comma 3-bis all'art. 4 del d.l. n. 32/2019, conv. con modif. in l. n. 55/2019, autorizzando l'apertura di contabilità speciali intestate ai Commissari straordinari, per le spese di funzionamento e di realizzazione degli interventi svolti in funzione di stazione appaltante.

Non si tratta, invero, di una novità al riguardo, ma piuttosto di una ripetizione dell'art. 16, comma 1 bis, del d.l. 162/2019 conv. con modif. in l. 28 febbraio 2020, n. 8, con il quale veniva autorizzata l'apertura di apposita contabilità speciale intestata ai Commissari straordinari nominati ai sensi dell'art. 4 del d.l. 32/2019, conv. con modif. in l. n. 55/2019, in cui far confluire le risorse allo stesso assegnate.

La disposizione stabilisce, inoltre, le seguenti prescrizioni di natura contabile: a) il Commissario dovrà predisporre e aggiornare il cronoprogramma dei pagamenti degli interventi in base al quale le amministrazioni competenti assumono gli impegni pluriennali di spesa a valere sugli stanziamenti iscritti in bilancio riguardanti il trasferimento di risorse alle contabilità speciali; b) il Commissario, nei limiti delle risorse impegnate in bilancio, potrà avviare le procedure di affidamento dei contratti anche nelle more del trasferimento delle risorse sulla contabilità speciale; c) gli impegni pluriennali potranno essere annualmente rimodulati con la legge di bilancio in relazione agli aggiornamenti del cronoprogramma dei pagamenti nel rispetto dei saldi di finanza pubblica; d) le risorse destinate alla realizzazione degli interventi saranno trasferite, previa tempestiva richiesta del Commissario alle amministrazioni competenti, sulla contabilità speciale sulla base degli stati di avanzamento dell'intervento comunicati al Commissario.

Il nuovo comma 3-bis prevede che i provvedimenti di natura regolatoria adottati dai Commissari, saranno soggetti al controllo preventivo della Corte dei conti, oltre alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. La prescrizione non sembra tanto in linea con le finalità acceleratorie e semplificatorie sposate dal Decreto Semplificazioni, atteso che il controllo preventivo di legittimità interverrebbe in una fase antecedente alla produzione degli effetti dell'atto, determinando, in caso di esito positivo, la registrazione dell'atto con apposizione del visto e, in caso negativo, la ricusazione di quest'ultimo. È anche vero, però, che durante lo svolgimento della fase del controllo il Commissario potrebbe, con motivazione espressa, dichiarare i predetti provvedimenti provvisoriamente efficaci, esecutori ed esecutivi, a norma degli articoli 21 bis, 21 ter e 21 quater, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Trasmissione di atti e controllo contabile. Estensione della disciplina eccezionale (lett. d, c. 1)

L'art. 9 comma 1 lett. d), riscrive il comma 4 dell'art. 4 del d.l. 32/2019 conv. con modif. in l. n. 55/2019, al fine di imporre ai Commissari di trasmettere al CIPE, non solo i progetti approvati, il cronoprogramma dei lavori e gli stati di avanzamento (come originariamente previsto), ma anche il quadro economico degli interventi, precisando che l'invio di tali informazioni dovrà avvenire per il tramite del Ministero competente ed essere rilevate attraverso il sistema di monitoraggio di cui al d.lgs. n. 229 del 2011.

La norma estende, inoltre, l'applicazione delle deroghe di cui ai novellati commi 2 (ad eccezione di quanto ivi previsto per i procedimenti relativi alla tutela di beni culturali e paesaggistici), 3 e 3 bis del d.l. n. 32/2019 conv. con modif. in l. n. 55/2019, oltre che la possibilità di avvalersi di assistenza tecnica nell'ambito del quadro economico dell'opera, agli interventi dei Commissari di Governo per il contrasto del dissesto idrogeologico, ai Commissari per l'attuazione degli interventi idrici (di cui all'art. 1, comma 153, della l. n. 145/2018), al Commissario unico nazionale per la depurazione (di cui all'art. 2, comma 1, del d.l. n. 243/2016 e all'art. 5 comma 6, del d.l. 111/2019), nonché ai Commissari per la bonifica dei siti di interesse nazionale (di cui all'art. 252, del d.lgs. 152/2006).

Il supporto tecnico, la nomina dei sub commissari ed i compensi (lett. e, c. 1)

La lettera e) del citato articolo 9 comma 1, sostituisce interamente il comma 5 dell'articolo 4 del d.l. 32 del 2019, prevedendo che con i decreti di nomina del Commissario straordinario verranno stabiliti i termini e le attività connesse alla realizzazione dell'opera, e determinata la quota percentuale del quadro economico degli interventi da realizzare da destinare al compenso dei Commissari e alle eventuali spese di supporto tecnico (aspetti che, secondo l'abrogato comma 5 dell'art. 4 del Decreto “sblocca cantieri”, avrebbero dovuto essere individuati con futuri d.P.C.M). La norma stabilisce, ancora, che per il supporto tecnico e le attività connesse alla realizzazione dell'opera, i Commissari potranno avvalersi di strutture dell'amministrazione centrale o territoriale interessata dell'Unità Tecnica Amministrativa istituita presso la presidenza del consiglio dei Ministri per l'emergenza in Campania, nonché di società controllate direttamente o indirettamente dallo Stato, dalle Regioni o da altri soggetti di cui all'elenco ISTAT della PP.AA. Ulteriore integrazione rispetto alla versione precedente riguarda la facoltà dei Commissari straordinari di nominare un sub-commissario, il cui compenso è posto a carico del quadro economico delle opere, sempre entro il limite massimo percentuale stabilito con il succitato Decreto di nomina commissariale.

Poteri attribuiti al Commissario straordinario per la sicurezza del sistema idrico del Gran Sasso

Il comma 1 bis dell'art. 9, prevede che al Commissario straordinario per la sicurezza del sistema idrico del Gran Sasso (disciplinato dall'art. 4 ter del d.l. n. 32/2019) siano attribuiti i sopra illustrati poteri derogatori previsti dai commi 2, 3, 3 bis e 5 dell'art. 4 del d.l. n. 32/2019 conv., con modif., in l. n. 55/2019, a cui si rinvia.

Il predetto Commissario, nell'esercizio delle sue funzioni, è titolare dei procedimenti di approvazione e autorizzazione dei progetti e si avvale dei poteri di sostituzione e di deroga di cui all'art. 17 del d.l. n. 195/2009 conv. con modif. in l. n. 26/2010, emanando a tal fine gli atti e i provvedimenti, e curando tutte le attività di competenza delle amministrazioni pubbliche necessari alla realizzazione degli interventi, nel rispetto degli obblighi internazionali e di quelli derivanti dall'appartenenza all'Unione europea (art. 10, comma 5, del d.l. n. 91/2014, conv. con modif. in l. n. 116/2014).

Attività di progettazione ed esecuzione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico.

L'art. 9 comma 2 integra l'art. 7 comma 4 del d.l. 133/2014 conv. con modif. in l. n. 164/2014, stabilendo che i Presidenti delle Regioni possano avvalersi di tutti i soggetti pubblici e privati, nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica prescritte dal codice dei contratti pubblici, non solo per le attività di progettazione ed esecuzione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico di cui agli accordi di programma stipulati con le Regioni ai sensi dell'art. 2, comma 240, della l. n. 191/2009, ma anche, e sta qui la novità, per le attività di progettazione ed esecuzione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico comunque finanziate a valere su risorse finanziarie nazionali, europee e regionali.

L'uniformità delle gestioni commissariali

L'art. 9 comma 3 ha l'obiettivo, da un lato, di rendere omogenea la disciplina di tutte le gestioni commissariali aventi ad oggetto la realizzazione di opere pubbliche o interventi infrastrutturali e, dall'altro, di assicurarne la relativa riduzione dei tempi di esecuzione.

A tal proposito si stabilisce che a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n. 76/2020, e fino all'ultimazione degli interventi medesimi, tutti i Commissari nominati per le finalità sopra esposte, sulla base di specifiche norme di legge, svolgeranno le loro funzioni esercitando i poteri derogatori previsti dai rinnovati commi 2 e 3 dell'art. 4 del d.l. n. 32/2019 convertito dalla l. n. 55/2019, con la precisazione che – salvo i casi di affidamento diretto – per i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché per i servizi nei quali il costo della manodopera sia pari almeno al 50 per cento dell'importo totale del contratto (cd. ad alta intensità di manodopera), si dovrà applicare obbligatoriamente il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo ai sensi dell'art. 95 del d.lgs. 50/2016.

Il secondo periodo del comma 3 dell'art. 9 osserva, infine, che fermo quanto previsto dal successivo art. 11 recante “Accelerazione e semplificazione della ricostruzione pubblica nelle aree colpite da eventi sismici”, non potranno invece beneficiare del regime derogatorio di cui all'art. 4 del d.l. n. 32/2019 convertito dalla l. n. 55/2019: a) i Commissari nominati con ordinanze di protezione civile (ai sensi dell'art. 25 del d.lgs. 2 gennaio 2018, n. 1; b) i Commissari straordinari del Governo (ai sensi dell'art. 11 della legge 23 agosto 1988, n. 400); c) il Commissario per la ricostruzione del “ponte Morandi” (ai sensi dell'art. 1 del d.l. n. 109/2018, convertito dalla l. n. 130/2018); d) I Commissari straordinari nominati per l'attuazione di interventi di ricostruzione a seguito di eventi calamitosi.

Problemi attuali

La limitazione degli interventi da commissariare

Rispetto al passato è stata limitata fortemente la scelta dell'intervento da commissariare, il quale dovrà necessariamente rispettare i seguenti criteri: “elevato grado di complessità progettuale”, oppure “particolare difficoltà esecutiva o attuativa”, o ancora “complessità delle procedure tecnico-amministrative” e “rilevante impatto sul tessuto socio-economico a livello nazionale, regionale o locale”. Nel contempo è stato reso più lungo anche l'iter di adozione dei D.P.C.M., poiché per stabilire il “rilevante impatto sul tessuto socio economico”, ovvero “l'elevato grado di complessità progettuale”, e finanche “la particolare difficoltà esecutiva o attuativa” dell'opera, sarà necessaria un'istruttoria senza dubbio più complessa e articolata rispetto a quella che veniva svolta per determinarne la “priorità”.