Decreto legislativo - 30/03/2001 - n. 165 art. 6 - Organizzazione degli uffici e fabbisogni di personale 1 2 ( Art. 6 del d.lgs n. 29 del 1993 , come sostituito prima dall' art. 4 del d.lgs n. 546 del 1993 e poi dall' art. 5 del d.lgs n. 80 del 1998 e successivamente modificato dall' art. 2 del d.lgs n. 387 del 1998 )

Inquadramento

Uno dei punti qualificanti del d.lgs. n. 75/2017 – attuativo delle deleghe recate dalla legge Madia per la riforma del pubblico impiego – è stata la modifica della disciplina relativa a Organizzazione degli uffici e fabbisogni di personale, binomio scolpito nella nuova rubrica dell'articolo 6 del d.lgs. n. 165/2001, radicalmente innovato.

È evidente da subito l'attenzione riservata dal legislatore delegato al concetto di fabbisogno di personale, ribadito e sviluppato nel corpo del novellato articolo 6. Due e distinte sono le dimensioni cui rinvia tale nozione.

La prima è legata alla quantificazione delle «teste» necessarie, e cioè al dimensionamento numerico che definisce il gap tra la dotazione attuale, di fatto, e quella di riferimento. Quest'ultima è quella volta ad assicurare, sulla base di analisi e pianificazioni, il volume di attività correlato alla erogazione di beni e servizi e agli obiettivi di performance, rappresentando la forza lavoro necessaria ad assolvere alla mission dell'amministrazione, nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica. Il fabbisogno numerico viene, poi, generalmente articolato in relazione alle unità della struttura di riferimento. La seconda dimensione è, invece, collegata alle competenze che i soggetti devono possedere in relazioni alle diverse posizioni organizzative: in altre parole, i fabbisogni in termini di contenuti professionali di cui l'organizzazione ha bisogno per attuare le funzioni e i servizi di cui è competente e ottenere i risultati attesi. Questi ambiti orientano «l'analisi dei fabbisogni secondo diverse prospettive ed esigenze. Innanzitutto, si può rispondere alla domanda di ciò che manca per perseguire (al meglio) le missioni organizzative: se emerge la carenza numerica di personale, questa viene accompagnata anche dalla riflessione sul «tipo» di personale utile al perseguimento degli obiettivi. A questo fine le analisi possono prendere due direzioni distinte: a) da un lato, l'indagine su quali competenze sono necessarie in relazione alle «linee di attività» correnti dell'organizzazione: considerando, quindi, lo status quo e in previsione di una certa stabilità del contesto; b) dall'altro lato, l'analisi delle competenze necessarie in base a trasformazioni in atto e a scenari futuri, oppure in base ad obiettivi di miglioramento che necessitano una modificazione dei contenuti professionali impiegati. Si consideri che lo strumento dell'analisi delle competenze professionali è utilizzabile non solo in ragione di nuove assunzioni per compensare la perdita di personale oppure in ragione di nuove funzioni/attività, ma anche – ed è questa l'altra prospettiva – per colmare il gap tra competenze necessarie e competenze presenti, attraverso interventi di formazione. In altre parole, agendo sul personale presente e le opportunità della sua valorizzazione in termini di crescita professionale» (Vecchi, 23).

L'emergente rilievo del concetto di fabbisogno ha comportato il ridimensionato dell'istituto della dotazione organica. Esso ha rappresentato, per lungo tempo, il riferimento basilare per definire la quantificazione e la distribuzione delle risorse umane necessarie per assolvere le funzioni dell'ente. Peraltro, la dotazione organica è stata declinata come un contenitore rigido, una mappatura organizzativa statica basata su una preventiva suddivisione delle risorse umane per categoria e profili professionali, al fine di evidenziare la provvista di posti coperti e quelli vacanti. Un documento di programmazione delle risorse umane poco flessibile e che finiva per condizionare le scelte sul reclutamento, quindi, di cui (paradossalmente) nessuna norma restituiva una definizione compiuta.

L'art. 6 del decreto 165, nel dettato precedente alla riforma del 2017, disponeva in tema di dotazione organica in via solo incidentale (come pure l'art. 89, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000, Testo unico enti locali). Quel testo stabiliva che alla ridefinizione degli uffici e delle dotazioni organiche si procedesse periodicamente, con cadenza almeno triennale; le variazioni andavano approvate dall'organo di vertice dell'amministrazione, «in coerenza con la programmazione triennale del fabbisogno di personale di cui all'articolo 39 della l. 27 dicembre 1997, n. 449, e successive modificazioni ed integrazioni, e con gli strumenti di programmazione economico-finanziaria pluriennale».

Fattore distorsivo insito nello strumento della dotazione organica si è rivelato «l'automatismo nel mantenimento dei posti nella struttura dell'ente una volta che i dipendenti fossero cessati; elemento che ha portato le amministrazioni nel corso degli anni ad accumulare, anche in relazione ai «blocchi» assunzionali disposti dalle leggi di stabilità che si sono succedute dall'anno 2010, posti vacanti nelle dotazioni organiche mai cancellati» (Guizzardi, 335).

La prospettiva della dotazione organica ha finito per rappresentare un'inutile sovrastruttura e un ostacolo, manifestando l'inadeguatezza a far fronte alle esigenze dinamiche di un'organizzazione che deve tempestivamente conformarsi in relazione a nuove funzioni e professionalità e a limitate disponibilità di risorse umane.

La nuova disciplina dettata nel 2017 opera una sorta di inversione per quanto concerne le necessità organizzative delle amministrazioni pubbliche: non è più la dotazione organica a definire il fabbisogno di personale, ma è quest'ultimo a determinare la dotazione organica. Il criterio del superamento della dotazione organica trasforma, tendenzialmente, tale istituto in un vincolo finanziario complessivo. Ciò apre la possibilità di rimodulare le dotazioni organiche in base ai fabbisogni programmati e alle assunzioni da effettuare, svincolandosi dal riferimento alla distribuzione in atto del personale tra i diversi livelli di inquadramento.

Il legislatore consente, così, alle amministrazioni di «definire la propria programmazione delle assunzioni senza incontrare un vincolo procedurale in ragione della previa composizione dell'organico. Quest'ultima deve poter essere flessibilmente modificata, fermo restando il criterio di invarianza della spesa». Al contempo, è apparso necessario – attraverso l'introduzione di specifiche linee di indirizzo interministeriali di cui all'art. 6-ter del decreto 165 – che l'individuazione dei fabbisogni «non sia interamente lasciata all'autonomia delle singole amministrazioni, ma venga inquadrata, orientata e indirizzata dal centro. Ciò tuttavia non attraverso strumenti ciechi, quali i blocchi delle assunzioni o le misure di contenimento lineare delle stesse» (Battini).

Anche Cons. St. comm. spec., parere n. 916/2017 sottolinea che «l'assetto organizzativo delle pubbliche amministrazioni viene affidato non più ad uno strumento programmatico, ma necessariamente statico, ma ad un piano essenzialmente gestionale, di natura dinamica. Viene affidata alla capacità (ed alla responsabilità) di ogni singola amministrazione l'individuazione concreta e in progress delle professionalità occorrenti al raggiungimento dei propri fini istituzionali, con il solo limite del rispetto dei vincoli di spesa e di finanza pubblica. L'orientamento del legislatore muove nel senso di un'autorizzazione alla spesa (c.d. budget per le assunzioni) per ogni singola amministrazione, che lascia libera, poi, quest'ultima nel se e nel come assumere, scegliendo i profili professionali più rispondenti alle sue esigenze e fondati sull'effettivo fabbisogno. È questa, indubbiamente, una visione flessibile e lungimirante dell'apparato amministrativo e dell'organizzazione pubblica, che facoltizza e responsabilizza la singola amministrazione, nell'ambito del budget assegnatole, a distribuire il personale in base ad effettive esigenze e non ad aprioristici limiti di organico. In base al nuovo sistema, il piano del fabbisogno giunge a valle dei provvedimenti di bilancio».

In sostanza, «nel nuovo art. 6 d.lgs. n. 165/2001 non vi è più traccia del principio organizzativo in forza del quale la rilevazione dei carichi di lavoro in un determinato momento storico «fotografa» una situazione; e questa diviene ex sé vincolante per la successiva attività di reclutamento, nel senso di vietare all'amministrazione di assumere personale destinato a qualifiche funzionali o professionali non previste nella dotazione organica. Nella logica della riforma, la rimodulazione delle dotazioni organiche si vuole far discendere esclusivamente dal piano triennale dei fabbisogni [l'inedito PTFP], al quale spetterà l'individuazione dei posti da ricoprire – fermo restando il budget assunzionale – indipendentemente dalla previsione della relativa qualifica nei ruoli ed a prescindere dalle cessazioni verificatesi nel medesimo periodo» (Magri, 589).

Da segnalare anche il comma 2 dell'art. 3 della l. n. 56/2019 che ha disposto alcune specificazioni in tema di piani dei fabbisogni per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie e gli enti pubblici non economici.

Al fine di accrescere l'efficienza dell'organizzazione e dell'azione amministrativa, nella predisposizione del piano si dovrà tenere conto dell'esigenza di assicurare l'effettivo ricambio generazionale e la migliore organizzazione del lavoro, nonché, in via prioritaria, di reclutare figure professionali con elevate competenze in materia di:

a) digitalizzazione;

b) razionalizzazione e semplificazione dei processi e dei procedimenti amministrativi;

c) qualità dei servizi pubblici;

d) gestione dei fondi strutturali e della capacità di investimento;

e) contrattualistica pubblica;

f) controllo di gestione e attività ispettiva;

g) contabilità pubblica e gestione finanziaria.

Bibliografia

Battini, Al servizio della Nazione? Verso un nuovo modello di disciplina della dirigenza e del personale pubblico, in astrid-online.it, 2016; Guizzardi, Come cambia il rapporto tra dotazione organica, fabbisogno triennale e assunzioni a seguito dell'entrata in vigore della riforma della PA, in Azienditalia, 2017, 335; Magri, Il lavoro pubblico tra sviluppo ed eclissi della «privatizzazione», in Giornale di dir. amm, 2017, 589; Vecchi, Fabbisogni e change management nella PA: per un reclutamento selettivo basato su progetti di riorganizzazione, in Riv. giur. lav. e prev., 2021, 6, 21.