Decreto legislativo - 14/03/2013 - n. 33 art. 44 - Compiti degli organismi indipendenti di valutazione

Il ruolo e i compiti degli organismi indipendenti di valutazione

Gli organismi indipendenti di valutazione (Oiv), o nuclei di valutazione, sono istituiti presso ciascuna amministrazione e hanno il compito di verificare l'andamento delle performance e il rispetto degli obiettivi enunciati nei documenti di programmazione. A tal fine, come previsto dall'art. 44, comma 1, secondo periodo, del d.lgs. n. 33/2013, essi si avvalgono delle informazioni e dei dati relativi all'attuazione degli obblighi di trasparenza. Posto che gli atti degli Oiv sono sottoposti a un regime legale di pubblicità ai sensi dell'art. 31 del decreto trasparenza (cfr. supra sub Capo III), ciò, unitamente ai risultati dell'attività svolta da tali organismi, consente di realizzare un'ampia disclosure dei dati delle performance collegate all'attività degli enti pubblici. Da tale quadro emerge, dunque, come il legislatore abbia avvertito la necessità di far conoscere ai consociati il più ampio ventaglio possibile di informazioni afferenti ai risultati raggiunti dalle pubbliche amministrazioni nello svolgimento dei loro compiti istituzionali, valorizzando anche sul versante della disciplina della trasparenza il paradigma dell'amministrazione di risultato (cfr. supra sub Capo III).

Più in dettaglio, gli Oiv supportano le pubbliche amministrazioni nella verifica dei processi di misurazione, monitoraggio, valutazione e rendicontazione della performance. In base alle Linee guida per il Piano della performance del Dipartimento della funzione pubblica (Linee guida n. 1/2017), per performance si intende l'insieme dei risultati attesi, rappresentati in termini quantitativi con indicatori e target. Si tratta di un concetto multidimensionale, i cui aspetti principali riguardano: «l'attuazione di politiche e il conseguimento di obiettivi collegati ai bisogni e alle aspettative della collettività; l'attuazione di piani e programmi; la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi; la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell'organizzazione e delle competenze professionali; lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi; l'efficienza nell'impiego delle risorse; la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati; il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità (art. 8, d.lgs. n. 150/2009)». A norma dell'art. 44 del d.lgs. n. 33/2013, gli Oiv verificano la coerenza tra gli obiettivi previsti nel Pianto triennale di prevenzione della corruzione e per la trasparenza (PTPCT) e quelli indicati nel Piano della performance, valutando altresì l'adeguatezza dei relativi indicatori.

In base a quanto previsto Linee guida n. 1/2017, tale Piano si articola in quattro sezioni.

Nella sezione denominata «presentazione dell'amministrazione» le pubbliche amministrazioni che redigono il documento programmatico illustrano la missione (ossia la ragion d'essere dell'amministrazione, normalmente definita dalla legge), le principali attività – che possono essere raggruppate nelle seguenti tipologie: servizi diretti, servizi indiretti, regolazione, trasferimenti e amministrazione generale – l'organizzazione (delineata attraverso l'organigramma), la dotazione di personale che presta servizio alle dipendenze dell'amministrazione – normalmente suddiviso in dirigenti di prima e seconda fascia, personale non dirigente ripartito per area e personale in regime pubblicistico – nonché i dati di bilancio, vale a dire la rappresentazione delle risorse finanziarie gestite dall'ente – tale partizione è, a sua volta, articolata nei seguenti elementi: Centri di responsabilità amministrativa, programmi di bilancio, azioni di bilancio e stanziamenti di spesa –. Nella sezione denominata «pianificazione triennale» vengono evidenziati, ai sensi dell'art. 5 del d.lgs. n. 150/2009, gli obiettivi specifici che l'amministrazione intende perseguire nel triennio e i relativi risultati attesi. Al riguardo va aggiunto che le pubbliche amministrazioni decidono la quantità e qualità degli obiettivi specifici che intendono includere nel Piano della performance. Così, ad esempio, gli obiettivi di ordine qualitativo possono attenere alle scelte di policy, all'assunzione di impegni in ambito europeo o internazionale, ovvero più strettamente legati al funzionamento dell'amministrazione, come la gestione contabile, gli approvvigionamenti e la gestione delle risorse umane. Nella sezione denominata «programmazione annuale», partendo dagli obiettivi triennali, le pubbliche amministrazioni individuano gli obiettivi per l'anno di riferimento, delineando i risultati attesi attraverso specifici set di indicatori e relativi target. Gli obiettivi annuali costituiscono traguardi intermedi, il cui raggiungimento funge da garanzia per assicurare l'effettivo conseguimento dell'obiettivo triennale. Le suddette Linee guida n. 1/2017 specificano che la performance organizzativa annuale, espressa in termini di efficacia ed efficienza, può essere riferita all'amministrazione nel suo complesso o alle singole strutture organizzative, a seconda che i singoli obiettivi da raggiungere coinvolgano l'intera amministrazione oppure unicamente alcune sue articolazioni interne. Sia per la definizione degli obiettivi triennali che annuali le amministrazioni sono tenute a specificare gli obiettivi specifici, risultati attesi, valore di partenza degli indicatori (c.d. baseline), nonché le unità organizzative che devono contribuire al raggiungimento dei risultati. Da ultimo, nella sezione relativa alla performance organizzativa e alla performance individuale, viene illustrato il collegamento tra queste due tipologie di performance. In termini operativi il percorso per definire la performance individuale, in maniera coerente con la performance organizzativa, si basa sull'incrocio tra responsabilità/progetti affidati alla struttura e responsabilità individuali dei dirigenti. Per la definizione degli obiettivi di performance individuale vengono usate differenti tecniche, quali la riallocazione top-down (consistente nel riallocare «a cascata» nelle strutture dirigenziali la performance organizzativa attesa, in modo sequenziale e senza personalizzazioni), la selezione e suddivisione (metodo che, a partire dalla performance organizzativa, consente di individuare le performance a cui le strutture dirigenziali, sulla base delle responsabilità affidate, possono contribuire) e l'integrazione e negoziazione (consistente nel reinterpretare gli obiettivi organizzativi, calandoli e personalizzandoli all'interno delle strutture dirigenziali; si tratta della tecnica più complessa in quanto coinvolge tutta l'amministrazione).

Come già anticipato, l'art. 44 del decreto trasparenza ricomprende espressamente tra i compiti degli Oiv la valutazione della adeguatezza degli indicatori della performance.

Al riguardo si pone in rilievo che le Linee guida n. 1/2017 stabiliscono che la performance organizzativa può essere misurata tramite quattro tipologie di indicatori: stato delle risorse, efficacia, efficienza e impatto. Gli indicatori di stato delle risorse quantificano e qualificano le risorse umane, economico-finanziarie, strumentali, tangibili e intangibili delle pubbliche amministrazioni, misurandole in termini quantitativi e qualitativi. Gli indicatori di efficacia esprimono l'adeguatezza dell'attività svolta rispetto alle aspettative e necessità degli utenti (interni ed esterni) e anch'essi possono essere misurati in termini quantitativi e qualitativi. Si tratta di un indicatore di particolare rilievo in quanto consente di individuare e prevenire problemi legati alla tipologia di beni e servizi e quelli relativi al processo di erogazione. Gli indicatori di efficienza esprimono, invece, la capacità di utilizzare le risorse in modo sostenibile e tempestivo nello svolgimento dell'attività amministrativa. L'efficienza può essere misurata sia in termini economici (cioè, come il costo di gestione di una determinata attività), sia in termini produttivi (cioè, come sforzo organizzativo misurabile in termini di Full Time Equivalent su quantità di servizi erogati all'utenza). Da ultimo, gli indicatori di impatto esprimono l'effetto atteso o generato dalla realizzazione di un'attività nei confronti dei destinatari diretti o indiretti. Tale tipologia di indicatori, in particolare, misura tali effetti nel medio-lungo termine nell'ottica della creazione di valore pubblico, ovvero al fine di migliorare il livello di benessere economico-sociale. Le pubbliche amministrazioni possono individuare liberamente gli ambiti di impatto atteso che intendono valutare, quali ad esempio quello sociale, economico o ambientale.

I risultati del Piano della performance devono poi essere illustrati dall'amministrazione in una specifica Relazione annuale sulla performance, con riferimento alla cui redazione il Dipartimento della funzione pubblica ha fornito indicazioni operative mediante l'adozione delle Linee guida n. 3/2018. Tale relazione costituisce uno strumento di miglioramento gestionale, mediante il quale l'amministrazione può riprogrammare obiettivi e risorse tenendo conto dei risultati ottenuti nell'anno precedente e migliorando progressivamente il funzionamento del ciclo della performance. Inoltre, essa rappresenta uno strumento di accountability attraverso il quale è possibile rendicontare agli stakeholder, interni ed esterni, in merito ai risultati ottenuti e agli eventuali scostamenti. In seguito alla modifica all'articolo 10 del d.lgs. n. 150/2009 operata dal d.lgs. n. 74/2017, entro il 30 giugno di ogni anno le amministrazioni pubblicano la suddetta relazione sul proprio sito Internet istituzionale e sul Portale della performance. Il ruolo degli Oiv rispetto a tale documento è quello della sua validazione, che consegue alla approvazione da parte dell'organo di indirizzo politico-amministrativo.

Sulla base delle informazioni contenute in tali documenti, gli Oiv svolgono i propri compiti di verifica della coerenza degli obiettivi e dell'adeguatezza degli indicatori e formulano un parere vincolante sull'aggiornamento annuale del Sistema di misurazione e valutazione.

Gli Oiv, inoltre, formulano all'organo di indirizzo politico-amministrativo, sempre sulla scorta del sistema di misurazione e valutazione, le proposte per la valutazione dei dirigenti di vertice e per l'attribuzione ad essi dei premi.

Accanto a queste funzioni, sulla scorta delle previsioni del decreto trasparenza gli Oiv sono anche tenuti a verificare la compliance dell'amministrazione in cui sono incardinati rispetto agli obblighi di trasparenza previsti dald.lgs. n.33/2013. Giova rilevare che le attestazioni degli Oiv costituiscono uno dei principali strumenti di cui si avvale l'ANAC per verificare l'effettiva pubblicazione dei dati previsti dalla normativa sulla trasparenza e, quindi, le stesse giocano un ruolo centrale nella tenuta complessiva del sistema delineato dal legislatore con riferimento alla disclosure dell'informazione amministrativa e all'effettiva conoscibilità della stessa da parte del corpo sociale.

In concreto, l'Oiv, prima della pubblicazione dell'attestazione finale, deve effettuare una verifica circa l'avvenuta pubblicazione dei dati afferenti alle specifiche categorie di obblighi individuati dall'ANAC per ciascuna delle categorie di soggetti tenuti al rispetto degli obblighi di trasparenza ai sensi dell'art. 2-bis del d.lgs. n. 33/2013 – appositamente indicati nelle griglie allegate alle delibere dell'ANAC in materia di attestazioni OIV sull'assolvimento degli obblighi di pubblicazione. Gli Oiv, inoltre, sono anche tenuti a controllare la completezza e l'aggiornamento dei dati oggetto di pubblicazione, unitamente alla predisposizione di formati di tipo aperto per la loro diffusione, assegnando un punteggio – all'interno di un range compreso tra zero e tre – in relazione al grado di adempimento degli obblighi di pubblicazione da parte degli enti destinatari delle prescrizioni normative in materia di trasparenza.

Con riferimento alla compliance degli obblighi di trasparenza, dal punto di vista operativo, gli Oiv non devono unicamente limitarsi a verificare la presenza delle suddette informazioni all'interno della sezione «Amministrazione trasparente» del sito Internet istituzionale dell'ente nel quale essi sono incardinati, ma sono anche tenuti a svolgere controlli di natura sostanziale per verificare l'esatto adempimento degli obblighi di pubblicazione. A tal fine, gli Oiv possono avvalersi della collaborazione del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, richiedendo le informazioni e i documenti necessari ad operare la verifica, nonché la redazione di un'apposita relazione, da parte dei responsabili della trasmissione e pubblicazione online dei dati per conto dell'amministrazione, sul grado di completezza e sullo stato di aggiornamento delle informazioni pubblicate. Secondo quanto previsto dall'art. 31, primo periodo, in fine, del d.lgs. n. 33/2013, l'attività di attestazione degli Oiv deve svolgersi nel rispetto della privacy dei soggetti le cui informazioni personali sono presenti all'interno dei dati oggetto di pubblicazione obbligatoria; tale disposizione risulta coerente con l'intero impianto della normativa sulla trasparenza amministrativa, interamente caratterizzato dal contemperamento delle esigenze di trasparenza con la salvaguardia dei dati personali.

La dottrina (Berionni, 481) ha posto in rilievo che l'art. 44 del d.lgs. n. 33/2013 è espressione dello stretto collegamento tra trasparenza, performance e qualità. Per questo le pubbliche amministrazioni devono prevedere obiettivi organizzativi e individuali anche in materia di trasparenza, che poi gli Oiv saranno tenuti a vagliare nei termini sopra richiamati.

Giova altresì evidenziare che l'attività di attestazione degli Oiv, così come quella degli altri organismi che svolgono funzioni analoghe, è soggetta alla vigilanza d'ufficio da parte dell'ANAC, nonché alla vigilanza, d'ufficio o su segnalazione, da parte della Guardia di Finanza, tesa a riscontrare l'esattezza e l'accuratezza dei dati attestati dagli Oiv. Per quanto riguarda il controllo operato dall'ANAC, esso si svolge mediante una verifica nei siti Internet istituzionali di un campione di soggetti tenuti all'attuazione degli obblighi di pubblicazione sanciti dal decreto trasparenza, consistente nell'esame del documento di attestazione, della griglia di rilevazione e della scheda di sintesi sulla rilevazione degli Oiv alla luce dei dati effettivamente pubblicati nella sezione «Amministrazione trasparente» dei singoli enti coinvolti nell'attività di controllo. L'ANAC, all'esito di tale attività di verifica, si riserva di segnalare agli organi di indirizzo delle amministrazioni, enti e/o società interessate dal controllo, ai sensi dell'art. 45 del d.lgs. n. 33/2013, i casi di mancata o ritardata attestazione degli obblighi di trasparenza da parte degli Oiv, nonché i casi di discordanza tra quanto attestato da tali organismi e i dati contenuti nei siti Internet oggetto di rilevazione.